農(nóng)機(jī)大全網(wǎng)（m.97661a.com）最新農(nóng)機(jī)信息：法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)投入和農(nóng)戶參與：日本農(nóng)田宜機(jī)化整治與啟示，農(nóng)機(jī)新產(chǎn)品,二手農(nóng)機(jī),農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼目錄,農(nóng)機(jī)價(jià)格查詢,農(nóng)機(jī)報(bào)價(jià)大全，更多農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼請查看：農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼

　　

原載：吳萍，張宗毅. 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)投入和農(nóng)戶參與：日本農(nóng)田宜機(jī)化整治與啟示[J].世界農(nóng)業(yè),2021(08):13-23.

中國雖然連續(xù)17年實(shí)行了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，但占全國耕地和播種面積三成的丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于平原地區(qū)，嚴(yán)重影響了全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，并可能導(dǎo)致拋荒和影響農(nóng)產(chǎn)品供給安全。土地條件是制約丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)一步發(fā)展的第一因素，耕地稟賦條件差已成為丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的“瓶頸”。近年來，中國關(guān)于如何發(fā)展丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化問題，思路基本清晰，即通過農(nóng)田宜機(jī)化改造為大中型農(nóng)機(jī)提供作業(yè)條件。2018年中國國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，該意見明確提出要將適宜機(jī)械化作為農(nóng)田建設(shè)工作的重要目標(biāo)，重點(diǎn)支持丘陵山區(qū)開展農(nóng)田宜機(jī)化改造。2019年中國財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理方法》，明確將土地平整和田間機(jī)耕道作為補(bǔ)助資金的重要用途。同年中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司還成立了全國丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作專家組，組織制定了《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作指引（試行）》。2020年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》中也明確強(qiáng)調(diào)“支持丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造”。可見，宜機(jī)化改造已經(jīng)成為中國推動(dòng)丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的重要抓手。

但是當(dāng)前中國宜機(jī)化改造時(shí)間尚短，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制等方面仍不完善，出臺的《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作指引（試行）》也相對比較簡單，對實(shí)踐的指導(dǎo)作用有限。而同為丘陵地區(qū)的日本經(jīng)過了數(shù)十年的土地改良事業(yè)，在農(nóng)田改造方面有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。近年來，國內(nèi)學(xué)者主要關(guān)注日本土地改良事業(yè)立法、歷程與演變，土地改良區(qū)的制度、運(yùn)行管理及政策扶持，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和類型等。但是從宜機(jī)化整治視角的農(nóng)田改造標(biāo)準(zhǔn)、政府投入力度以及取得成效的文獻(xiàn)還很缺乏。本文首先簡要介紹了日本地形地貌與農(nóng)業(yè)機(jī)械化，接著重點(diǎn)從法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制、投入力度等方面進(jìn)行系統(tǒng)梳理與分析日本農(nóng)田宜機(jī)化的政治經(jīng)驗(yàn)，嘗試為中國丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平較低的現(xiàn)狀尋找其中可借鑒的解決方案。

1 日本地形地貌與農(nóng)業(yè)機(jī)械化成效

丘陵山區(qū)占日本陸地總面積的70%，丘陵山區(qū)耕地占日本總耕地面積的41%，丘陵山區(qū)農(nóng)戶數(shù)占日本總農(nóng)戶數(shù)的44%，丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占日本全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的41%。因此，丘陵山區(qū)對于日本來說是極為重要的，如果沒有丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)，日本就會面臨巨大的糧食安全危機(jī)，無法實(shí)現(xiàn)稻米的基本自給。

然而要在整個(gè)國家工業(yè)化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化的背景下發(fā)展農(nóng)業(yè)，即使是丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)，也是離不開農(nóng)業(yè)機(jī)械化的。1969年日本農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力高達(dá)946萬人，而2018年下降到僅228萬人，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力下降75.90%，而以2004—2006年為定基的日本農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)卻從98.33上升到99.16（圖1）。同時(shí)，日本農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問題極為嚴(yán)重。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省的農(nóng)林普查數(shù)據(jù)，2020年日本主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均年齡是67.8歲。

由此可見，1969—2018年，日本在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大幅度下降的歷史背景下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不降反升，勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅度上升。這背后最重要的支撐力量就是農(nóng)業(yè)機(jī)械化。這一點(diǎn)從拖拉機(jī)、收割機(jī)數(shù)量就可以看出（圖2）。日本這兩種最重要的農(nóng)業(yè)機(jī)械到20世紀(jì)80年代就基本平穩(wěn)甚至達(dá)到峰值。日本的主要農(nóng)作物水稻，在20世紀(jì)70年代中后期就實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化。但在1970年，日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平卻較低，拖拉機(jī)只有1990年峰值的12.98%，收割機(jī)只有1989年峰值的6.69%。這中間發(fā)生了什么才出現(xiàn)了這樣的飛躍？這當(dāng)然有日本高額農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的功勞，但沒有農(nóng)田的宜機(jī)化整治農(nóng)機(jī)根本無法作業(yè)。這其中，日本從1949年開始的持續(xù)多年的土地改良計(jì)劃起到了至關(guān)重要的作用。

2 日本農(nóng)田宜機(jī)化主要措施

下面重點(diǎn)從法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制、投入力度等角度，來分析日本土地改良中農(nóng)田宜機(jī)化的主要措施與經(jīng)驗(yàn)。

2.1 完善的法律法規(guī)

1945年日本遭受了特大災(zāi)荒，出現(xiàn)了嚴(yán)重的糧食危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。為了提高農(nóng)產(chǎn)品保障能力，1949年日本制定出臺了《土地改良法》。該法是日本開展農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)的重要法律依據(jù)，規(guī)范了土地改良的原則、目的、實(shí)施主體。截至2021年，日本《土地改良法》已經(jīng)經(jīng)過了17次修訂，最近一次修訂在2018年，其內(nèi)容涵蓋了農(nóng)田灌排水、耕地整理開發(fā)、田間區(qū)劃、土地平整、田間道路修建以及農(nóng)村環(huán)境綜合治理等。

根據(jù)日本《土地改良法》的規(guī)定，為了促進(jìn)土地改良事業(yè)的計(jì)劃實(shí)施，日本政府制定了土地改良計(jì)劃。該計(jì)劃是日本農(nóng)地改良事業(yè)最重要的綱領(lǐng)性文件，通過農(nóng)田、農(nóng)業(yè)用水等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)整備，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，由日本農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)制定實(shí)施并跟蹤評估計(jì)劃執(zhí)行效果。土地改良計(jì)劃對每項(xiàng)農(nóng)地改良事業(yè)預(yù)算及事業(yè)工作量都有明確要求，已經(jīng)成為各級政府推進(jìn)農(nóng)地改良事業(yè)的依據(jù)和行動(dòng)指南。日本的第一個(gè)土地改良計(jì)劃于1965年實(shí)施，前四個(gè)土地改良計(jì)劃基本上以10年為一個(gè)周期，2003年起土地改良計(jì)劃實(shí)施期限由10年調(diào)整為5年。截至2021年前，日本已經(jīng)完成了8個(gè)土地改良計(jì)劃，新的土地改良計(jì)劃（2021—2025年）正在實(shí)施。根據(jù)日本最新土地改良計(jì)劃，日本農(nóng)田的宜機(jī)化改造已經(jīng)從初期的僅僅通過土地平整、合并適宜傳統(tǒng)農(nóng)機(jī)規(guī)?；?、集約化作業(yè)，升級到適宜大中型的智能農(nóng)機(jī)裝備精準(zhǔn)定位和作業(yè)，定位基站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為新的建設(shè)重點(diǎn)，以使水田、旱田和果園等能夠便利利用信息通信技術(shù)（ICT）更好適應(yīng)農(nóng)機(jī)自動(dòng)行駛、水資源管理等。為了促進(jìn)土地改良區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管理和維護(hù)，2014年日本農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)村振興局專門印發(fā)了《土地改良設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施長壽化計(jì)劃（2014—2020年）》，實(shí)施內(nèi)容主要包括農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、農(nóng)道、農(nóng)村排水設(shè)施、山地防護(hù)設(shè)施和海岸保全設(shè)施等。

為了推動(dòng)農(nóng)地的集中化、集約化和提高農(nóng)業(yè)高附加值，為有意愿的農(nóng)業(yè)從事者創(chuàng)造較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，2013年日本政府制定了《農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)法》，讓中間管理機(jī)構(gòu)起到土地銀行的作用,將農(nóng)地集中化、規(guī)?；?。具體措施是將分散的農(nóng)用地借入，并支付給農(nóng)地出租人租金，然后進(jìn)行農(nóng)地條件整治，再出租給農(nóng)地承租者，承租者可分期向中間管理機(jī)構(gòu)支付租金，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營。為了推進(jìn)農(nóng)田整治，2018年日本農(nóng)林水產(chǎn)省制定了《農(nóng)業(yè)競爭力強(qiáng)化農(nóng)田整治項(xiàng)目實(shí)施綱要》，并于2019年進(jìn)行了修訂。該綱要的實(shí)施主體是各都道府縣農(nóng)村振興局，主要內(nèi)容包括農(nóng)地整備、實(shí)施計(jì)劃等的制定、草地畜產(chǎn)基礎(chǔ)整備、農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃制定、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和低成本農(nóng)田整治推進(jìn)實(shí)踐工作。通過這一項(xiàng)目的實(shí)施，并與農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)合作，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約化的同時(shí)還能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、引進(jìn)高收益作物、推動(dòng)農(nóng)地大區(qū)劃化、水田通用化等，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)競爭力的提高。

為了改善中山間地區(qū)（即丘陵地區(qū)）不利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，防止出現(xiàn)棄地、拋荒地等現(xiàn)象，更好地發(fā)揮中山間地區(qū)農(nóng)業(yè)的多功能性，日本于2000年開始實(shí)施中山間地域直接支付制度。根據(jù)2014年日本《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)多功能法》，將中山間地域直接支付制度與多功能支付制度、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)直接支付制度作為一項(xiàng)穩(wěn)定措施實(shí)施。中間山地域直接支付制度政策實(shí)施周期是5年，目前已經(jīng)進(jìn)行到第五期（2020—2024年）。根據(jù)該政策，對一些急傾斜地（水田傾斜率在1/20以上，旱田、牧草地等在15°以上）、緩傾斜地（水田傾斜率在1/100以上，旱田、牧草地等在8°以上）以及小地塊和不規(guī)則的水田等農(nóng)地的農(nóng)田整治與維護(hù)工作進(jìn)行補(bǔ)助；補(bǔ)助對象是在該地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)達(dá)5年及以上的農(nóng)民；補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)不同實(shí)施項(xiàng)目實(shí)行定額補(bǔ)貼，對部分地區(qū)還會追加其他補(bǔ)助，如超急傾斜農(nóng)地保全管理追加補(bǔ)貼、村落協(xié)定追加補(bǔ)貼、提高生產(chǎn)力追加補(bǔ)貼等。如果在5年協(xié)議期內(nèi)不再進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，原則上之前的全部補(bǔ)助金將退回到協(xié)議批準(zhǔn)之年。近年來，由于人口減少和老齡化加劇，很多中山間地區(qū)梯田面臨荒廢的危機(jī)，出于對保護(hù)梯田地區(qū)農(nóng)業(yè)的多功能性（如歷史文化、國土保護(hù)、美麗景觀、教育等功能）考量，日本政府于2019年還專門出臺了《梯田地域振興法》，并將該區(qū)域的振興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活等項(xiàng)目補(bǔ)助納入中山間地域直接支付制度中。

整體看，日本在農(nóng)地整治方面的法律法規(guī)較為完備，并專門制定了支持丘陵山區(qū)農(nóng)田整治的相關(guān)法律法規(guī)。以土地平整、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營為主要內(nèi)容的相關(guān)法律法規(guī)的制定，為日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展提供了前提條件。

2.2 完備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建是農(nóng)田進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造的重要前提。日本非常注重土地改良的標(biāo)準(zhǔn)體系建立，制定了系列土地改良設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（表1），而且適宜農(nóng)機(jī)作業(yè)是這些標(biāo)準(zhǔn)考量的重要因素。

如2013年3月，日本農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)村振興局發(fā)布的《土地改良事業(yè)計(jì)劃設(shè)計(jì)基準(zhǔn)·農(nóng)場整備（水田）》，包括總論、調(diào)查、計(jì)劃和施工四部分。其中第三部分中明確提出了要制定農(nóng)業(yè)機(jī)械利用計(jì)劃，并且要根據(jù)農(nóng)業(yè)機(jī)械利用計(jì)劃來確定道路寬度、農(nóng)田寬度等。

在水田整備規(guī)劃中，整個(gè)項(xiàng)目區(qū)可以分為農(nóng)區(qū)、耕作區(qū)和耕區(qū)。在一個(gè)農(nóng)區(qū)內(nèi)，水資源管理、農(nóng)機(jī)作業(yè)體系、農(nóng)藝栽培體系、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等相同。耕作區(qū)指在一個(gè)農(nóng)區(qū)內(nèi)被小排水道分開的區(qū)域，即稻作中能夠進(jìn)行水資源管理的最大區(qū)劃。耕區(qū)是耕作區(qū)的最小單位，在耕作區(qū)內(nèi)可隨時(shí)移動(dòng)或拆除平行于耕作區(qū)短邊的田埂來設(shè)置耕區(qū)。農(nóng)區(qū)、耕作區(qū)和耕區(qū)的關(guān)系如圖3所示。

設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的耕區(qū)形狀和面積主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行考慮：一是農(nóng)機(jī)具作業(yè)效率；二是地形與坡度；三是用水和排水可利用性；四是社會經(jīng)濟(jì)條件，如土地所有權(quán)情況、土地交換的難易程度等。對于平地，單位耕區(qū)為寬30米、長100～150米、標(biāo)準(zhǔn)面積為0.30～0.45公頃的長方形。為有效確保農(nóng)田的排水性能、考慮農(nóng)機(jī)田間作業(yè)效率，大面積水田耕作區(qū)的短邊長由離小水渠允許的最長距離決定，原則上為100～150米。耕作區(qū)的長邊決定因素與短邊決定因素完全相同。耕作區(qū)的長邊分割成的單位分段部分就是耕區(qū)的長邊，其長度原則上為300～600米。而對于一些傾斜度較大且地形比較復(fù)雜的地區(qū)，難以劃分耕作區(qū)、農(nóng)區(qū)，特別是3°以上的陡坡地，由于地形復(fù)雜，區(qū)劃形狀與面積需考慮土工量、農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)效率、農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)出的安全性以及社會經(jīng)濟(jì)條件等。通常情況下這類地區(qū)的區(qū)劃形狀是一個(gè)長邊沿著等高線將小水渠和通作道路（縱支線農(nóng)道）的傾斜方向取等高線配置的棋盤狀長方形區(qū)劃（即通常所說的梯田），而沿著傾斜度方向的區(qū)劃間、排水路以及夾著道路連接的區(qū)劃之間會產(chǎn)生階差。圖4就是在坡地上根據(jù)等高線區(qū)劃的一個(gè)示例。

日本在農(nóng)道設(shè)置上也有相應(yīng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《土地改良事業(yè)計(jì)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)道）》分類，農(nóng)道可以分為主干農(nóng)道和農(nóng)場內(nèi)農(nóng)道（干線、支線、耕作道）。農(nóng)道的構(gòu)成要素主要有路體、路基、鋪裝（瀝青、混凝土、土砂）、排水、主要構(gòu)造物、附帶構(gòu)造物、交通安全設(shè)施等。農(nóng)道的基本要求就是要保證配套的農(nóng)機(jī)可以安全通行。

日本旱田整備設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容與水田整備基本相同，包括總論、調(diào)查和規(guī)劃等內(nèi)容。與水田相比，旱田規(guī)劃的耕區(qū)形狀和面積可以根據(jù)栽培體系、經(jīng)營規(guī)模等情況進(jìn)行變化，有較強(qiáng)的可變性。但無論如何變化，為了便于農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)和提高農(nóng)機(jī)作業(yè)效率，耕區(qū)的坡度要控制在一定范圍內(nèi)，耕區(qū)長邊的長度要盡量長，但需受到農(nóng)機(jī)裝載量、作業(yè)幅寬以及施肥量等因素制約；耕區(qū)的短邊長度由農(nóng)機(jī)作業(yè)的最小轉(zhuǎn)彎掉頭半徑、主要農(nóng)機(jī)的作業(yè)幅寬的最小公倍數(shù)來決定。耕作區(qū)是開展農(nóng)田整治的基本區(qū)劃單元，還需從農(nóng)地保護(hù)、用排水、防風(fēng)林等多個(gè)角度出發(fā)設(shè)定合理的形狀和面積。

綜上所述，在日本的土地改良標(biāo)準(zhǔn)體系中，道路設(shè)計(jì)、地塊形狀和坡度設(shè)計(jì)等都需要重點(diǎn)考慮如何適宜農(nóng)業(yè)機(jī)械的最低限度甚至高效率作業(yè)。標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)格化的長寬，長條形的耕區(qū)，以及到達(dá)每個(gè)耕區(qū)適合農(nóng)機(jī)通行的農(nóng)道，為農(nóng)機(jī)的耕區(qū)內(nèi)作業(yè)和耕區(qū)間轉(zhuǎn)移提供了十分便利的條件，為日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化的騰飛提供了重要基礎(chǔ)條件。

2.3 農(nóng)戶高度參與的工作機(jī)制

根據(jù)《土地改良法》，日本的土地改良事業(yè)主要基于設(shè)置的土地改良區(qū)來進(jìn)行，宜機(jī)化整治工作也是在土地改良區(qū)內(nèi)實(shí)施。土地改良區(qū)是農(nóng)民自治組織，由15戶以上農(nóng)戶（每戶擁有耕地面積要在0.1公頃以上）通過聯(lián)合自主申請組成。

由土地改良區(qū)申請的土地改良事業(yè)內(nèi)容需以公告方式征得區(qū)域內(nèi)2/3以上農(nóng)戶同意后向都道府縣提出申請，相關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃、章程等經(jīng)過審核同意后方能實(shí)施，實(shí)施流程見圖5。在實(shí)踐中，那些由都道府縣主導(dǎo)的農(nóng)田維護(hù)管理工程往往會盡可能獲得更多農(nóng)戶的同意，以便現(xiàn)場施工以及項(xiàng)目實(shí)施后的設(shè)施管理、收繳會費(fèi)等。但是某些項(xiàng)目如垃圾填埋、填海、農(nóng)業(yè)排水設(shè)施的抗震項(xiàng)目、災(zāi)難或者突發(fā)事件，國家或都道縣府可以主動(dòng)執(zhí)行這些項(xiàng)目，無須申請。此外，以農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)借入的農(nóng)地為對象實(shí)施的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施整備工程，滿足一定條件的，也可以不用考慮農(nóng)戶申請、同意與否，都道府縣都可以實(shí)施。

從根本上講，日本的土地改良事業(yè)由農(nóng)戶申請同意方能實(shí)施，同樣農(nóng)戶也需要承擔(dān)一定比例的建設(shè)成本，負(fù)擔(dān)比例根據(jù)工程性質(zhì)、規(guī)模的不同而有所區(qū)別。一般由國家或者都道府縣實(shí)施的中山間地區(qū)農(nóng)地改造工程、綜合整備工程，農(nóng)戶的承擔(dān)比例在3%左右，而由土地改良區(qū)主導(dǎo)實(shí)施的中山間地區(qū)綜合整備工程，除了國家投資補(bǔ)助50%外，其他相當(dāng)一部分建設(shè)成本需由農(nóng)戶和土地改良區(qū)承擔(dān)，具體比例見表2。根據(jù)日本《土地改良法》相關(guān)規(guī)定，“土地改良區(qū)可以以位于其區(qū)內(nèi)的土地?cái)?shù)量為依據(jù)，對其協(xié)會會員征收課捐、金錢、勞力及實(shí)物”。項(xiàng)目實(shí)施后，一般的農(nóng)地維護(hù)管理工程還需由受益農(nóng)戶所在的土地改良區(qū)負(fù)責(zé)。

綜上所述，日本的土地改良事業(yè)離不開農(nóng)戶的高度參與。項(xiàng)目實(shí)施前由土地改良區(qū)的受益農(nóng)戶提出申請需求，經(jīng)2/3受益農(nóng)戶同意后實(shí)施，且受益農(nóng)戶還需承擔(dān)一定比例的建設(shè)成本，項(xiàng)目完成后受益農(nóng)戶還需負(fù)責(zé)工程后期維護(hù)管理。

2.4 持續(xù)多年的大力投入

農(nóng)田整治一直都是日本農(nóng)林水產(chǎn)省預(yù)算的重點(diǎn)。從2020年日本農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)費(fèi)（公共事業(yè)）預(yù)算的事項(xiàng)看，利用中間管理機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)地集中、大區(qū)劃整理、水旱田通用化等事業(yè)費(fèi)為1291.27億日元，占農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)費(fèi)（公共事業(yè)）的39.56%，約占四成，這些農(nóng)田改造措施也恰恰是為了推動(dòng)適宜農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)。

宜機(jī)化改造在日本農(nóng)林水產(chǎn)省的多個(gè)計(jì)劃事業(yè)中都有涉及，主要有國營農(nóng)地整備事業(yè)、農(nóng)業(yè)競爭力強(qiáng)化基礎(chǔ)整備事業(yè)、中山間地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合整備事業(yè)、農(nóng)地耕作條件改善事業(yè)、中山間地區(qū)農(nóng)業(yè)復(fù)興事業(yè)、中山間地區(qū)直接支付補(bǔ)助金等。從具體內(nèi)容看，與宜機(jī)化相關(guān)的工程主要是農(nóng)地大區(qū)劃整理、農(nóng)場道路維護(hù)管理、引進(jìn)信息通信技術(shù)適宜精準(zhǔn)機(jī)械作業(yè)（智慧農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整備事業(yè)）等。

從公共事業(yè)的各項(xiàng)預(yù)算投入看，農(nóng)業(yè)競爭力強(qiáng)化基礎(chǔ)整備事業(yè)對宜機(jī)化改造投入較高，并且有逐年增加的趨勢，從2013年的324.17億日元增加至2020年的808.19億日元，年均增長率達(dá)到了13.94%（圖6）。

從非公共事業(yè)預(yù)算看，日本中山間地區(qū)直接支付補(bǔ)助金是農(nóng)田宜機(jī)化改造投入的重點(diǎn)。日本對農(nóng)地改造采取單位面積定額補(bǔ)貼的具體額度見表3。據(jù)最新的第五期中山間地區(qū)直接支付制度實(shí)施方案看，日本《梯田地域振興法》中規(guī)定的梯田地域還新設(shè)了梯田地區(qū)振興項(xiàng)目追加補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度是每0.1公頃補(bǔ)貼1萬日元。從投入總量看，2010—2020年日本中山間地區(qū)直接支付補(bǔ)貼金有較大波動(dòng)，2013—2015年這三年補(bǔ)助金較高，自2016年基本穩(wěn)定在263億日元（圖7）。

綜上所述，日本主要通過大區(qū)劃整理農(nóng)田、機(jī)耕道建設(shè)、農(nóng)田智能化建設(shè)等方面實(shí)施宜機(jī)化改造，整個(gè)農(nóng)田改造預(yù)算占比約為四成，近年來投入也較為穩(wěn)定。

3 日本宜機(jī)化改造取得的成效

日本自1964年起水田面積有所下降；但是通過農(nóng)田整備，單塊面積在0.3公頃以上的田塊整備面積有較大幅度增長，從1964年的8萬公頃上升到2017年的158萬公頃，農(nóng)田整備率從2.4%上升到65.3%；單塊面積在0.5公頃以上的田塊從1983年的7萬公頃上升到2017年的25萬公頃，農(nóng)田整備率從2.2%上升到10.2%（圖8）。根據(jù)日本最新土地改良長期計(jì)劃（2021—2025年），通過推動(dòng)農(nóng)地整合促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營，水稻生產(chǎn)成本中勞動(dòng)力費(fèi)用將減少約四成，大大提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。

從土地改良區(qū)和土地改良項(xiàng)目看，截至2017年，日本土地改良區(qū)有4504個(gè)，會員數(shù)有356.9萬人，涉及土地面積253萬公頃（表4）。從規(guī)?？矗毡?00公頃以下土地改良區(qū)數(shù)量逐漸減少，從1960年的63.1%下降到2011年的45.2%；［100，300）公頃、［300，500）公頃、［500，1000）公頃、［1000，5000）公頃、5000公頃及以上的土地改良區(qū)數(shù)量都有不同程度增加（圖9）。其中1000公頃及以上的土地改良區(qū)數(shù)量顯著增加，土地改良事業(yè)促進(jìn)了日本農(nóng)地的集約化、規(guī)?；?，為大型農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)提供了非常便利的條件。

日本通過不斷制定、完善相關(guān)政策法規(guī)，以及實(shí)施土地改良事業(yè)，不僅加快了農(nóng)田整治和土地集中，也有效地提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。日本主要作物機(jī)械化水平早在20世紀(jì)80年代中期就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。從提高勞動(dòng)生產(chǎn)率看，機(jī)械化的發(fā)展大大縮減了水稻勞動(dòng)時(shí)間，特別是在耕整地、種植、除草、收割脫粒等環(huán)節(jié)作業(yè)。從表5可以看出，機(jī)械化在種植、除草、收割脫粒環(huán)節(jié)節(jié)約人工方面最為顯著，時(shí)間縮減率分別為85.8%、90.0%和90.1%。

4 日本農(nóng)地改造對中國丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造的啟示

通過上述日本有關(guān)農(nóng)田整治法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和投入成效等梳理與分析，對中國丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造和農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展得出以下啟示。

4.1 宜機(jī)化改造需要法治保障

為了有效推動(dòng)農(nóng)地整備，日本制定了門類健全、綜合配套、體系完整的法律法規(guī)。1949年日本制定《土地改良法》。該法是日本開展農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)的重要法律依據(jù)，規(guī)范了土地改良的原則、目的、實(shí)施主體，確立了土地改良區(qū)在農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)中的地位和作用。日本通過制定《農(nóng)地法》《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》《農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)法》《山村振興法》等一系列法律法規(guī)，有效保障了農(nóng)地改良事業(yè)的發(fā)展。面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)外部環(huán)境的新變化，日本還不斷調(diào)整政策目標(biāo)，修改法律以促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。截至2021年，日本《土地改良法》已經(jīng)經(jīng)過了17次修改，同時(shí)已經(jīng)完成了8個(gè)土地改良計(jì)劃。當(dāng)前中國針對農(nóng)田改良和建設(shè)還沒有專門法律，僅在《中華人民共和國土地管理法》的個(gè)別條文里提到土地整理和耕地保護(hù)，建議盡快出臺國家層面的農(nóng)田建設(shè)法律法規(guī)，并針對丘陵山區(qū)的農(nóng)田改造給予更高的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 宜機(jī)化改造離不開技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

日本針對農(nóng)地整備、耕地整理都有一套完備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文書。日本與土地改良事業(yè)計(jì)劃相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)主要包括《土地改良事業(yè)計(jì)劃設(shè)計(jì)基準(zhǔn)·計(jì)劃（排水）》《土地改良事業(yè)計(jì)劃設(shè)計(jì)基準(zhǔn)·計(jì)劃（農(nóng)道）》《土地改良事業(yè)計(jì)劃設(shè)計(jì)基準(zhǔn)·計(jì)劃［農(nóng)業(yè)用水（水田）］》《土地改良事業(yè)計(jì)劃設(shè)計(jì)基準(zhǔn)·計(jì)劃［農(nóng)場整備（旱田）］》等。每一個(gè)項(xiàng)目都包括標(biāo)準(zhǔn)文本、標(biāo)準(zhǔn)操作、標(biāo)準(zhǔn)和操作的說明及技術(shù)手冊4個(gè)部分。

中國于2013年、2014年和2016年先后頒布實(shí)施《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》和《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價(jià)規(guī)范》，但是針對丘陵山區(qū)農(nóng)田整治、宜機(jī)化改造的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件還存在國標(biāo)或行標(biāo)缺位的情況，應(yīng)參照結(jié)合日本有關(guān)農(nóng)地整備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和中國重慶、山西等地的地方標(biāo)準(zhǔn)，盡快出臺中國丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造的系列技術(shù)規(guī)范。

4.3 政府投入、農(nóng)戶高度參與是較好的工作機(jī)制

農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)公共工程。在日本，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用主要以國家預(yù)算為主。僅2020年日本農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)費(fèi)（公共事業(yè)）預(yù)算中與農(nóng)地整備相關(guān)的農(nóng)地大區(qū)劃、水旱通用化等費(fèi)用占農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)費(fèi)（公共事業(yè)）的39.56%，農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備相關(guān)事業(yè)費(fèi)（非公共事業(yè)）預(yù)算中以用于丘陵山區(qū)農(nóng)田改造維護(hù)的中山間地區(qū)直接支付補(bǔ)助金為主。在日本，政府是重要的農(nóng)田建設(shè)投資主體。

但日本政府并不是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的唯一投資主體和項(xiàng)目實(shí)施主體，農(nóng)民參與程度非常高。在日本，要進(jìn)行土地改良，需要15戶以上農(nóng)戶成立1個(gè)土地改良區(qū)，需要2/3以上的農(nóng)戶同意實(shí)施土地改良項(xiàng)目，同時(shí)需要成立土地改良區(qū)委員會（5個(gè)以上理事、2個(gè)監(jiān)事）。根據(jù)不同項(xiàng)目實(shí)施主體，土地改良區(qū)協(xié)會會員農(nóng)戶承擔(dān)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)比例在3%～23%。

當(dāng)前中國農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的主要資金來源也是政府，但投入標(biāo)準(zhǔn)和力度都有待提高。目前很多地方由于1500元/畝的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不足以完成《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》中的土地平整、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)、農(nóng)田配電6項(xiàng)工程，因此通常只修路、修渠，而且只改造地形條件本來就較好的土地，導(dǎo)致實(shí)際改造效果大打折扣。同時(shí)，由于農(nóng)戶參與度不夠，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的相關(guān)工程設(shè)計(jì)存在不合理的問題，使得項(xiàng)目資金使用效率大打折扣。今后應(yīng)加大投入力度，將農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)田使用維護(hù)主體作為農(nóng)田建設(shè)主體，通過“先建后補(bǔ)、定額補(bǔ)貼”等措施，提高農(nóng)戶積極性和參與度，并由此增加社會投資來源。

4.4 宜機(jī)化改造是農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的重要保障

從日本對農(nóng)田整治的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)看，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中都包括農(nóng)業(yè)機(jī)械利用計(jì)劃，耕作區(qū)形狀的設(shè)置都從利于農(nóng)業(yè)機(jī)械高效率作業(yè)、規(guī)?；?jīng)營等方面考量。日本土地改良事業(yè)的實(shí)施不僅加快了農(nóng)田整治和土地集中，也有效地提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。日本主要作物機(jī)械化水平早在20世紀(jì)80年代中期就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

日本的農(nóng)地整備事業(yè)先行于農(nóng)業(yè)機(jī)械化事業(yè)的全面發(fā)展，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化的全程全面發(fā)展提供了重要先決條件。中國丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展不應(yīng)走向設(shè)計(jì)過于小型化的農(nóng)機(jī)來適應(yīng)地形這一“以機(jī)適地”的單一道路，同時(shí)也應(yīng)該改善農(nóng)機(jī)作業(yè)基礎(chǔ)條件來適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)的要求。