農機大全網（m.97661a.com）最新農機信息：[個人購買農機不補貼]張宗毅 ▏2004~2023年中國農機購置補貼政策演變，農機新產品,二手農機,農機補貼目錄,農機價格查詢,農機報價大全，更多農機補貼請查看：農機補貼

　　張宗毅 ▏2004~2023年中國農機購置補貼政策演變

原載：《經濟研究參考》2021年第9期，5-20頁.

摘要

本文分析了2004年我國農機購置補貼政策出臺背景，并分析了2004年以來至2023年農機購置補貼政策的主要演變：補貼資金變化、補貼機具品目變化、補貼制度演化，重點從招標選型制度產生與取消、“差價購機”到“全價購機”的支付制度演化、按比例“從價補貼”到按定額“從量補貼”、推廣目錄的前置條件去留、經銷商資格的政府審查到廠家選擇、補貼機具資質的變遷以及補貼導向的變化等方面詳細分析了補貼政策具體制度演變歷程。最后分析了新一輪農機購置補貼政策的特征與趨勢，并對未來進行了簡要展望。

一、農機購置補貼政策出臺背景

糧食播種面積和產量持續(xù)下降，糧食安全問題受到關注。1997年開始，受糧價持續(xù)下降的影響，農戶糧食種植積極性下降，1997~2003年作為口糧的稻谷、小麥播種面積了出現(xiàn)了六連減。其中2003年比1997年稻谷種植面積下降了16.55%、小麥種植面積下降了26.82%；水稻和小麥的產量也出現(xiàn)大幅度下降，2003年與1997年相比，水稻總產量下降了19.97%，小麥總產量下降了29.85%。城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大，“三農”問題凸顯。1997~2003年雖然農業(yè)純收入占總純收入比重一直下降，但仍然達到33.78%，農業(yè)經營收入在當時仍然是農民的重要收入來源。這一時期農民平均收入徘徊不前，而城市居民收入則穩(wěn)步增長，導致城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，城市居民人均收入與農村居民家庭平均每人收入比值從1997年的2.47倍增長到2003年的3.23倍，持續(xù)的城鄉(xiāng)差距拉大不利于社會穩(wěn)定。同時，這一時期農業(yè)農村不斷暴露出一些問題。2000年3月，時任湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的李昌平在給總理上書中提出“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”。李昌平的上書通過媒體震動了全國，“三農”問題的危機暴露在公眾面前（新華網，2008）?！叭r”問題從此被黨中央高度重視。

工業(yè)“反哺”農業(yè)，系列支農政策密集出臺。基于糧食安全、社會穩(wěn)定的角度，黨中央開始高度重視“三農”問題。2004年，在時隔18年后再次把“中央一號文件”鎖定在農業(yè)議題上，并從此連續(xù)18年（至2021年）一直鎖定農業(yè)議題。2004年，時任國家主席胡錦濤在黨的十六屆四中全會上首次提出“兩個趨向”的論斷，即“在工業(yè)化初始階段，農業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累帶有普遍性的趨向”和“在工業(yè)化達到相當程度，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村也帶有普遍性的趨向”，由此展開了系列支農政策的密集出臺。如2004年開始逐步降低農業(yè)稅稅率，并提出5年內全面取消農業(yè)稅的目標。2005年12月29日,十屆全國人大常委會第19次會議決定,自2006年1月1日起國家不再針對農業(yè)單獨征稅。2004年前后推出的全國范圍實施的系列支農政策還包括良種補貼政策、種糧直接補貼、農資綜合補貼政策、農機購置補貼政策，帶有地域性質的補貼政策有小麥最低價收購政策（小麥主產區(qū)）、水稻最低價收購政策（水稻主產區(qū)）、玉米臨儲政策（黑、吉、遼、內蒙古四省區(qū)），以及系列防災減災穩(wěn)產支持政策如冬小麥主產區(qū)“一噴三防”補助政策、東北水稻大棚育秧補助政策、東北地區(qū)抗旱“坐水種”補助、南方地區(qū)早稻集中育秧補助、西南干旱地區(qū)玉米覆膜政策等。

農機購置補貼政策就是在這一背景下推出的。2004年“一號文件”《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》中提出“對農民個人、農場職工、農機專業(yè)戶和直接從事農業(yè)生產的農機服務組織購置和更新大型農機具給予一定補貼”后，當年6月25日全國人大通過了《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》，明確提出“中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農民和農業(yè)生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業(yè)機械給予補貼”。同年，正式開始實施農機購置補貼政策。

二、補貼資金與范圍演變

（一）補貼資金總量變化

2004年全國農機購置補貼資金僅0.78億元，至2014年到達237.55億元，連續(xù)三年不變后在2017年回落，但在2020年時全社會農機需求高漲特別是拖拉機需求高漲導致補貼透支，2020年預算農機購置補貼資金170億元，但實際消耗購機補貼資金接近300億元；2004年全社會農業(yè)機械購置投入僅249億元，至2013年全社會農業(yè)機械購置投入達887億元，然后開始持續(xù)下滑至2019年，2020年由于新冠肺炎疫情、糧食漲價預期以及大拖拉機補貼額下降政策落地前農戶提前釋放需求等諸多原因疊加，導致農機需求特別是拖拉機需求報復性上漲。目前全國基于補貼的農機市場總額大概在600億~900億元（見圖1）。

（二）補貼區(qū)域范圍變化

農機購置補貼政策剛開始實施時，由于補貼資金有限，無法覆蓋絕大部分的農業(yè)機械和全部的農牧縣，只能選擇有限的機具和農牧縣。2004年補貼區(qū)域僅限于16個農業(yè)主產?。▍^(qū)、市）66個糧食生產大縣；2005年覆蓋31個?。▍^(qū)、市）500個縣且重點向優(yōu)勢農產品集中的主產省、主產縣傾斜；2006年覆蓋31個省（區(qū)、市）1080個農牧縣；2007年覆蓋31個省（區(qū)、市）1500個農牧縣；2008年至今覆蓋所有農牧業(yè)縣（場）。

（三）補貼機具范圍變化

2004~2014年，隨著購機補貼力度的增加，補貼機具種類和品目不斷增加。補貼機具種類從在2004年的只有拖拉機、深松機、免耕精量播種機、水稻插秧機、收獲機、秸稈綜合利用機械等6種機具。2005年擴大為大中型拖拉機、耕作機械、種植機械、植保機械、收獲機械、糧食干燥機械等6大類18個小類的機具。2006年擴大為6大類19個小類的機具。2007年擴充為動力機械、耕作機械、種植機械、植保機械、收獲機械、糧食干燥機械、排灌機械等7大類24個品種的機具。2008年擴充為9大類18小類50個品目。2009年擴充為12大類38小類的128個品目，大類包括耕整地機械、種植施肥機械、田間管理機械、收獲機械、收獲后處理機械、農產品初加工機械、排灌機械、畜牧水產養(yǎng)殖機械、動力機械、農田基本建設機械、設施農業(yè)設備等機具，各地可在12大類范圍內自行增加不超過10個品目的其他機具。2010年擴充為12大類45個小類180個品目機具，除這180個品目外，各地可以在12大類內自行增加不超過20個品目的其他機具列入中央資金補貼范圍。2011年調整為12大類46個小類180個品目機具，各地可以在12大類內自行增加不超過30個品目的其他機具列入中央資金補貼范圍。2012年保持不變。2013年調整為12大類48個小類175個品目機具，2014年保持不變。

2015~2017年，農業(yè)部農業(yè)機械化管理司時任領導提出了“縮范圍、控定額、促敞開”九字方針。“縮范圍”是為了突出補貼重點，圍繞轉方式、調結構，將一些低端的、過剩的、低附加值的產品剔除出補貼范圍，將不是本區(qū)域主要農作物生產機具剔除補貼范圍，這有利于降低企業(yè)和農機管理部門的風險?！翱囟~”是對那些市場已飽和、市場價格已下降或者不是當地主導產業(yè)發(fā)展需求的產品，可以適當降低補貼標準，這樣做的好處：一是可以發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用；二是可以減少補貼政策對市場的過度干預；三是有利于提高補貼機具的使用效率；四是有利于降低企業(yè)和管理部門的風險。而所謂“促敞開”，是指盡量做到在補貼范圍內的產品能夠敞開補貼。對于不能一步到位的，可以先敞開一些重點產業(yè)和重點機具，這樣不僅能體現(xiàn)政策的公平性、普惠性，還可以減少操作程序，減少尋租行為。在該思路指導下，補貼機具范圍調整為11大類43個小類137個品目，并且取消各省自行增加機具品目權限。

2018~2020年，補貼機具種類和品目調整為15大類42個小類137個品目，2020年根據需要調整為15大類42個小類153個品目。

2021~2023年，補貼機具種類和品目有所增加，調整為耕整地機械、種植施肥機械、田間管理機械、收獲機械、收獲后處理機械、農產品初加工機械、農用搬運機械、排灌機械、畜牧機械、水產機械、農業(yè)廢棄物利用處理設備、農田基本建設機械、設施農業(yè)設備、動力機械、其他機械等15大類44個小類172個品目。

整體來看，補貼機具的范圍從糧食生產相關的少數機具擴展到基本涵蓋主要糧棉經濟作物、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)等主要農業(yè)產業(yè)，覆蓋范圍不斷擴大，到當前基本穩(wěn)定。

（四）補貼對象范圍變化

補貼對象也在不斷擴大范圍。2004年僅限農民個人和直接從事農業(yè)生產的農機服務組織。2005年增加了地方農場職工。2009年增加了牧民、漁民、取得當地工商登記的奶農專業(yè)合作社、奶畜養(yǎng)殖場所辦生鮮乳收購站和乳品生產企業(yè)參股經營的生鮮乳收購站。2011年改為農牧漁民、農場（林場）職工、直接從事農機作業(yè)的農業(yè)生產經營組織。2014年增加了農民合作社。2015~2017年不再直接限定農牧漁民身份，改為“直接從事農業(yè)生產的個人和農業(yè)生產經營組織”，即其他不是農民身份的個人或組織只要從事農業(yè)生產均是潛在的購機補貼對象。2018~2020年補貼對象仍然是“從事農業(yè)生產的個人和農業(yè)生產經營組織”，但做了進一步解釋：“其中農業(yè)生產經營組織包括農村集體經濟組織、農民專業(yè)合作經濟組織、農業(yè)企業(yè)和其他從事農業(yè)生產經營的組織?！?021~2023年保持不變。以上補貼對象的演變，與我國農民逐漸從身份名詞變?yōu)槁殬I(yè)名詞有關，越來越多的農業(yè)規(guī)模經營主體可能是大學生村官、農業(yè)企業(yè)或其他創(chuàng)業(yè)者。

三、補貼具體制度演變

（一）補貼機具資質制度變遷

1.部省兩級招標選型+《支持推廣目錄》階段（2004~2010年）

農機購置補貼額政策剛開始實施的頭幾年，補貼機具范圍雖然不斷在增加，但是一個產品最終想要獲得補貼資格，首先必須是已列入《國家支持推廣的先進適用的農業(yè)機械產品目錄》（以下簡稱《支持推廣目錄》）中的產品，然后還必須通過部、省兩級招標選型制度進行篩選確定，由部省兩級農機主管部門通過招標來選擇廠家、品牌、型號。具體過程如下。

首先是農業(yè)部針對全國通用的農業(yè)機械進行部級招標選型。對于目前全國通用性較強的機具，由農業(yè)部引入競爭機制，統(tǒng)一篩選機具型號，制定當年的全國通用類農業(yè)機械購置補貼產品目錄（以下簡稱《通用類機具補貼目錄》）。各省（區(qū)、市、兵團、農墾）對以上機具不再進行重復選型。如2005年對大中型拖拉機、水稻插秧機、自走式全喂入和半喂入聯(lián)合收割機等3類6種機具進行統(tǒng)一招標選型，2006年對大中型拖拉機、水稻插秧機、自走式全喂入和半喂入聯(lián)合收割機、旋耕機4類中的9種機具進行統(tǒng)一招標選型，2007年對拖拉機、收獲機械、種植機械、植保機械、耕作機械5類中的14種機具進行統(tǒng)一招標選型，2008年沿用2007年選型結果，2009年對拖拉機、收獲機械、種植機械、植保機械、耕作機械5類中的11種機具進行統(tǒng)一招標選型，2010年對動力機械、收獲機械、種植施肥機械、耕整地機械、田園管理機、畜牧水產養(yǎng)殖機械6類中的17種機具進行統(tǒng)一招標選型。

其次是各省針對其他機械組織本省的招標選型工作。其他類機具由各省級農機管理部門采用競爭機制和程序，統(tǒng)一組織開展省級選型工作，制定本省的年度其他類農業(yè)機械購置補貼產品目錄（以下簡稱《其他類機具補貼目錄》），中央財政補貼比例由各?。▍^(qū)、市、兵團、農墾）在當年農業(yè)部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《農業(yè)機械購置補貼實施指導意見》規(guī)定的補貼率和補貼額以內自行確定。

最后是省部兩級補貼目錄合并形成各省的最終補貼目錄。各?。▍^(qū)、市、兵團、農墾）可根據本地實際，對《通用類機具補貼目錄》中的補貼種類進行取舍（但不能在某一種類中對各型號的產品進行取舍）后，與本?。▍^(qū)、市、兵團、農墾）制定的《其他類機具補貼目錄》，合并編制本省本年度農業(yè)機械購置補貼產品目錄，并在上報農業(yè)部農業(yè)機械化管理司備案無異議后予以公布執(zhí)行。

2.《支持推廣目錄》階段（2011~2014年）

由于省部兩級層層招標選型，給企業(yè)帶來較多負擔，且暴露出部分貪腐問題。2011年起，取消部省兩級招標選型制度，僅要求產品必須在省部兩級的《支持推廣目錄》里。

如《2011年農業(yè)機械購置補貼實施指導意見》中對補貼機具的確定方法表述為：農業(yè)部根據全國農業(yè)發(fā)展需要和國家產業(yè)政策確定全國補貼機具種類范圍；各?。▍^(qū)、市、兵團、農墾）結合本地實際情況，確定具體的補貼機具品目范圍。省級農機化主管部門要將補貼機具品目范圍內的，所有已列入國家支持推廣目錄且承諾在本?。▍^(qū)、市、兵團、農墾）銷售的產品和已列入本省級支持推廣目錄的產品，全部納入補貼目錄，按程序向社會發(fā)布并報農業(yè)部備案?！?012年農業(yè)機械購置補貼實施指導意見》中對補貼機具的確定方法表述類似，但加了一句“縣級農機化主管部門不得隨意縮小補貼機具種類范圍，省域內年度補貼品目數量保持一致”?！?013年農業(yè)機械購置補貼實施指導意見》同樣強調“補貼機具必須是已列入國家支持推廣目錄或省級支持推廣目錄的產品”。

鑒于省部兩級《支持推廣目錄》是以3年為一個周期進行篩選和公布的，很多新產品不能及時進入支持推廣目錄，同時目錄里的產品也不盡能滿足農業(yè)生產的需要，因此受到農機企業(yè)的強烈反對，要求取消省部兩級《支持推廣目錄》的前置條件。于是，2014年開始進行了新產品試點?！?014年農業(yè)機械購置補貼實施指導意見》除了提出機具產品需要列入省部兩級《支持推廣目錄》以外，首次提出了補貼產品市場化改革，即選擇1個省份試點對沒有進入省部兩級《支持推廣目錄》的產品進行補貼，以推動企業(yè)自主經營、公平競爭和消費者自由選擇、自主消費，促進農機化科技創(chuàng)新。

3.補貼機具資質市場化改革探索階段（2015~2017年）

2015年起發(fā)布的農機購置補貼實施指導意見均不再將三年一個修訂周期的省部兩級《支持推廣目錄》作為前置條件，改而將針對單個產品滿足條件時年度內就可以獲得的省部兩級推廣鑒定證書作為前置條件，同時繼續(xù)進行市場化改革試點。

《2015~2017年農業(yè)機械購置補貼實施指導意見》中對補貼機具的確定方法表述為：補貼機具必須是在中華人民共和國境內生產的產品。除新產品補貼試點外，補貼機具應是已獲得部級或省級有效推廣鑒定證書的產品。繼續(xù)選擇個別省份開展補貼產品市場化改革試點，在補貼機具種類范圍內，除被明確取消補貼資格的或不符合生產許可證管理、強制性認證管理的農機產品外，符合條件的購機者購置的農機產品，均可申請補貼。

4.補貼機具資質市場化改革深化階段（2018年至今）

農機產品是否獲得省部兩級農業(yè)機械推廣鑒定證書是該產品是否成為補貼機具的必要條件。這一前置條件受到了諸多批評，如：（1）拖拉機和植保機械已經列入強制性產品認證目錄（3C認證），相同的技術參數還要再次接受農機鑒定部門重復檢測認證；（2）部分農機鑒定機構不嚴肅，為了收錢而鑒定；（3）一些先進實用的農機新產品因為申請鑒定周期長無法享受補貼。

基于此，《2018~2020年農業(yè)機械購置補貼實施指導意見》中將農機補貼資質修改為滿足以下三個條件之一，即（1）獲得農業(yè)機械試驗鑒定證書（農業(yè)機械推廣鑒定證書）；（2）獲得農機強制性產品認證證書；（3）列入農機自愿性認證采信試點范圍，獲得農機自愿性產品認證證書。

同時，農業(yè)農村部、財政部繼續(xù)實施了農機新產品購置補貼試點工作。2018年農業(yè)部辦公廳、財政部辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于做好2018~2020年農機新產品購置補貼試點工作的通知》，該通知要求“探索對尚無試驗鑒定大綱的農機新產品開展補貼的路徑和辦法，或者探索現(xiàn)行試驗鑒定大綱不能涵蓋其新增功能和結構特征的新產品分類分檔辦法，完善價格、比例等補貼額測算因素的選取方式和確定標準，以補貼試點推動新產品的推廣應用，制（修）訂試驗鑒定大綱、完善補貼額測算辦法，為新產品納入全國農機購置補貼機具種類范圍奠定基礎?！?/span>

《2021~2023年農機購置補貼實施指導意見》中也要求繼續(xù)組織實施中央財政農機新產品購置補貼試點，對尚不能通過農機專項鑒定取得補貼資質的創(chuàng)新產品和成套設施裝備等給予支持。

（二）經銷商政府指定到廠家指定

2004~2008年，不僅廠家和產品需要招標選型，大部分省份連經銷商也是要進行招標選型更有甚者直接由農機部門指定。這樣一方面破壞了農機制造企業(yè)原有的經銷渠道，另一方面給各級農機主管部門收受好處大開方便之門。

鑒于地方農機主管部門指定經銷商的諸多弊端，2009年農業(yè)部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《農機購置補貼實施指導意見》中明確指出“合理確定補貼機具的經銷商是落實好農業(yè)機械購置補貼政策的重要環(huán)節(jié)。補貼機具經銷商由農機生產企業(yè)自主提出在?。▍^(qū)、市、兵團、農墾）范圍內的經銷商建議名單，報經省級農機主管部門統(tǒng)一發(fā)布實施”。

（三）“從價補貼”到“定額補貼”

1.從價補貼階段（2004~2010年）

2004~2010年，我國農機購置補貼政策具體補貼標準是按照從價補貼的方式進行的，不超過機具價格的30%（2009年、2010年對血防疫區(qū)、汶川地震區(qū)實施特殊政策，給予50%的補貼比例）。為了防止單機補貼額度過高，又額外規(guī)定了單機補貼絕對額上限。2004~2006年單機補貼額絕對額上限是3萬元；2007~2010年單機補貼絕對額上限是5萬元，但2008~2010年對個別機具的絕對額上限進行了調整，如2008年規(guī)定“100馬力以上大型拖拉機和高性能青飼料收獲機補貼限額提高到8萬元，大型棉花采摘機補貼限額提高到20萬元”；2009年規(guī)定“將100馬力以上大型拖拉機、高性能青飼料收獲機、大型免耕播種機、擠奶機械補貼限額提高到12萬元”；2010年規(guī)定“100馬力以上大型拖拉機、高性能青飼料收獲機、大型免耕播種機、擠奶機械、大型聯(lián)合收割機、水稻大型浸種催芽程控設備、烘干機單機補貼限額可提高到12萬元，大型棉花采摘機、甘蔗收獲機、200馬力以上拖拉機單機補貼額可提高到20萬元”。

2.定額補貼階段（2011年至今）

2011年之后，我國農機購置補貼標準開始實施“定額補貼”制度，也即是由“從價補貼”變?yōu)椤皬牧垦a貼”。具體來說，每臺機具的補貼金額不再是機具本身價格的30%，而是同一種類、同一檔次農業(yè)機械無論價格差異多大按照同一額度進行補貼。這一額度的確定方式為該類機具“按不超過本?。▍^(qū)、市、兵團、農墾）市場平均價格30%測算”。30%的上限約束，在《2021~2023年農業(yè)機械購置補貼實施指導意見》中有所突破，其中規(guī)定“提升部分重點補貼機具補貼額，測算比例從30%提高到35%，包括水稻插（拋）秧機、重型免耕播種機、玉米籽粒收獲機等糧食生產薄弱環(huán)節(jié)所需機具，丘陵山區(qū)特色產業(yè)發(fā)展急需的新機具以及智能、復式、高端產品”。

此外，這一階段仍然執(zhí)行單機補貼最高限額的制度，限額也在不斷提高。如2011年規(guī)定“100馬力以上大型拖拉機、高性能青飼料收獲機、大型免耕播種機、擠奶機械、大型聯(lián)合收割機、水稻大型浸種催芽程控設備、烘干機單機補貼限額可提高到12萬元；大型棉花采摘機、甘蔗收獲機、200馬力以上拖拉機單機補貼額可提高到20萬元”。2015年以后已經提高為“100馬力以上拖拉機、高性能青飼料收獲機、大型免耕播種機、大型聯(lián)合收割機、水稻大型浸種催芽程控設備單機補貼額不超過15萬元；200馬力以上拖拉機單機補貼額不超過25萬元；大型甘蔗收獲機單機補貼額不超過40萬元；大型棉花采摘機單機補貼額不超過60萬元”。

3.“從價補貼”到“定額補貼”原因分析

按比例“從價補貼”的弊端是顯而易見的，極容易導致農機制造企業(yè)漲價沖動，或者虛報價格進而套取補貼資金。實際操作中也出現(xiàn)了參加選型的農業(yè)機械年年漲價的情況，還有部分廠家在選型時報高產品價格，銷售時和農民的實際交易價格遠低于報價，而從價補貼是按照報價或發(fā)票上的價格而不是實際交易價的比例進行補貼的，因此這樣就出現(xiàn)了企業(yè)套取補貼資金的情況。

同時，從價補貼操作成本較高。按照從價方式補貼，需要每年審定各種農機的價格、性能等，操作成本相對較高。而由各省農機部門與廠家確定最終銷售價格則為各省農機部門權力設租提供了方便之門。如農業(yè)部農業(yè)機械化管理司2014年《關于近年來農機購置補貼政策實施部分違紀違法案件的通報》中提到：在陜西胡璽賢案中就發(fā)現(xiàn)，省農機局對一些所謂“新產品”“高科技產品”不嚴格進行價格調查就確定補貼額，如某畜禽養(yǎng)殖設備公司報價為6000元/臺，補貼額為1800元/臺，但實際銷售價為3000元/臺。

而從量補貼或“定額補貼”的優(yōu)勢是明顯的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。（1）能夠節(jié)約農機購置補貼資金。借鑒從量稅和從價稅的經濟學分析過程，很容易可以得出：要使農機市場交易量提升到某一水平，使用從量補貼比從價補貼所花費的補貼資金要更少。（2）從量補貼簡便易行。實行從量補貼以后，就不需要再對同類產品不同廠家實行差別補貼，也就不需要審定價格和性能了，能夠大大減少農機購置補貼主管部門工作量，簡化工作流程，易于操作。（3）減少尋租空間。（4）從量補貼鼓勵低價競爭，有利于低價產品銷售進而提高購機農戶福利。假設某農機產品市場上有兩個廠家，廠家a的農機產品價格為5萬元，廠家b的農機產品價格為6萬元。如果按照30%的比例從價補貼，則廠家a享受的補貼金額為1.5萬元，廠家b享受的補貼金額為1.8萬元，農戶如果購買a廠的產品需要支付3.5萬元，如果購買b廠的產品需要支付4.2萬元；如果按照從量補貼方法，每臺補貼金額為1.65萬元，即在保持補貼總花費不變的情況下，將補貼總額平均分配到每臺農機上，計算式為（5+6）×0.3/2=1.65萬元，則農戶如果購買a廠的產品需要支付3.35萬元，如果購買b廠的產品需要支付4.35萬元，與從價補貼相比較，農戶購買a廠的產品將少支付0.15萬元，購買b廠的產品將多支付0.15萬元，因此原打算買b產品的農戶也許會轉向買a產品，這意味著從量補貼將鼓勵生產企業(yè)降價競爭。

基于以上原因，2011年開始農機購置補貼標準全面實施了“定額補貼”這一從量補貼方式。但近年來，行業(yè)里又有不少呼聲要求優(yōu)質優(yōu)價，對同品目同檔次質量較高、具有科技含量的創(chuàng)新產品給與更高的補貼。個別學術文獻也提出類似意見（薛洲等，2021）。但各級農機主管部門是否有能力去判斷一個產品的品質和科技含量，如何保證各級農機主管部門會公平公正去判斷，這些問題沒有解決之前不宜貿然又恢復到過去弊病叢生的從價補貼方式。

（四）“差價購機”到“全價購機”

2011年之前，全國農機購置補貼資金支付制度實施的是“省級集中支付制，農民差價購機”。即中央補貼資金只下達省級財政部門，不再向下?lián)芨?，省級財政部門審定農機化主管部門定期出具的補貼資金結算確認清單后，直接將補貼資金支付給相關企業(yè)或供貨方。農民實行差價購機，憑與縣農機局簽訂的補貼協(xié)議，向相關企業(yè)或供貨方繳納扣除補貼額后的差價款，就可提貨。該項支付制度實施以來，對于減輕購機農民負擔起到了一定作用，但也暴露出了大量問題，例如向經銷商或企業(yè)索取賄賂和與經銷商或企業(yè)合謀套取，而這兩種表現(xiàn)形式跟資金集中結算都有莫大的關系：通過掌控資金結算進度影響農機經銷商或企業(yè)現(xiàn)金使用成本和區(qū)域銷售量，通過與經銷商或企業(yè)的資金結算合謀套取，經銷商或企業(yè)為了生存發(fā)展甚至取得非法利益不得不被動或主動配合。河北省在一次全國農機購置補貼工作座談會上的交流材料中提到“繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行政策，只能帶來更多的問題，同時也使全系統(tǒng)的干部始終處于高危狀態(tài)。使黨的惠農政策大打折扣，損害黨的形象”。

2012年開始，部分省份開始實施“全價購機、縣級結算、直補到卡”的資金結算方式，2013年全面鋪開。即農戶購機時全款購機，然后憑發(fā)票、人機合影等憑證向縣農機局申請補貼資金，由縣農機部門審核無誤后向縣財政部門提供補貼資金結算確認清單，然后由縣財政部門將補貼資金直接打到申請購機補貼的農戶個人銀行賬戶。也有個別省份將權限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。該項支付制度發(fā)布得正當其時，腐敗案件大幅度下降。

為了更好地對照“差價購機”和“全價購機”在制度設計的差異，下面運用博弈論基本思想，從違規(guī)收益和成本的角度分析各類主體的行為選擇。

1.農機主管部門的行為選擇差異

對于各級農機主管部門來說，“差價購機”和“全價購機”的主要差別在于以下幾個方面。

第一，事前審批到事后審核導致權力被奪?！安顑r購機”時，由于有補貼申請報名、補貼指標確認等事前審批環(huán)節(jié)，基層農機主管部門對農戶購機選擇權有較大的影響力，而濫用這種影響力的收益顯然遠遠大于成本，因此“差價購機”情況下基層農機主管部門很容易通過資格確定直接向農民索取賄賂、通過影響農民購機選擇間接向經銷商索取賄諾。而“全價購機”情況下，農戶先購機，后憑相關憑證申請購機補貼，基層農機主管部門只有審核權而沒有審批權，導致基層農機主管部門失去了直接影響農民購機選擇的可能性，也無法因此間接影響到企業(yè)或經銷商。

第二，集中結算到分散結算導致違規(guī)意愿下降?！安顑r購機”時，由于結算對象是經銷商或企業(yè)，結算對象較為集中、結算金額較大，十分容易通過控制資金結算進度影響到經銷商或企業(yè)的現(xiàn)金流進而影響其經營成本，進而向結算對象索取賄賂，農機主管部門單次違規(guī)收益大風險??；而“全價購機”時，結算對象發(fā)生變化，農民成為補貼資金結算對象，結算對象較為分散，單次違規(guī)收益非常小，但違規(guī)曝光風險和潛在成本卻并不比“差價購機”小。類似地，“差價購機”時，農機主管部門與經銷商合謀套取補貼資金的單次收益大風險小，而“全價購機”時資金結算對象十分分散，而且補貼資金必須打入農民賬戶，農機主管部門與農戶合謀套取補貼資金的單次違規(guī)收益小而風險和成本較大。

顯然，“全價購機”不僅減少了農機主管部門手中的權力，降低了違規(guī)的可能性，同時，顯著降低了農機主管部門的違規(guī)收益，加大了違規(guī)成本，農機主管部門的違規(guī)行為也必將大大下降。

2.農機生產企業(yè)和經銷商的行為選擇差異

對于農機生產企業(yè)和經銷商來說，“差價購機”和“全價購機”的主要差別在于以下幾個方面。

第一，公關政府到公關農民。在“差價購機”時，由于農機部門可以通過農戶購機意愿控制和資金結算進度甚至結算與否的控制，間接和直接控制生產企業(yè)和經銷商的銷售量、資金回籠速度和經營成本，因此為了生存和發(fā)展，農機經銷商和生產企業(yè)的相當一部分精力需要投入公關政府這一行為上來。而在“全價購機”時，農民購機自主選擇權得到充分發(fā)揮，資金回籠與銷售行為同步進行，農機企業(yè)和經銷商沒有動力再對政府進行公關。但與此同時，由于政府控制的減弱，市場進入門檻降低、區(qū)域壟斷難度加大，競爭變得激烈，購機農戶成了新的公關對象，農機企業(yè)和經銷商必須把更多的精力用于降低產品的價格、提升產品的質量和售后服務，使得農機產品的交易回歸市場行為。

第二，套取補貼資金難度大增。在“差價購機”時，由于資金結算對象就是農機企業(yè)或經銷商，因此這兩類主體與農機主管部門合謀或者單獨套取補貼資金的難度極低，以至于有報道說個別地方有經銷商按照50元一張收購農民身份證復印件。但在“全價購機”情況下，補貼資金分散打到購機農戶的“一卡通”，農機企業(yè)或經銷商要套取補貼資金的難度、成本就大大增加了，同時單次套取的收益大大下降，而風險卻并沒有與之下降。

可以看出，“全價購機”與“差價購機”相比，農機生產企業(yè)和經銷商將把更多的精力用于產品質量、價格與服務，同時套取補貼資金的沖動得到了遏制。

3.購機農戶或組織的行為選擇差異

對于購機農戶或組織來說，“差價購機”和“全價購機”的主要差別在于以下幾個方面。

第一，補貼資金看不見到看得見。很顯然，在“差價購機”時，補貼資金到底多少，購機農戶并無直觀感受，再加上一些地方的違規(guī)操作、市場競爭不充分導致的經銷商和廠家亂漲價，使得一些產品補貼后價格甚至跟不補貼的市場價差不多，導致很多購機戶產生“補貼都給了企業(yè)和經銷商”的錯覺，讓農民對國家的強農惠農政策感官認知大打折扣。而在“全價購機”時，農戶要先掏出農機產品交易價格的全部金額，然后再憑相關票據申領補貼資金，補貼資金直接到農戶的銀行賬戶，“補給誰、補多少”農民有實實在在的體會。

第二，購機選擇權被遏制到充分發(fā)揮。在“差價購機”制度下，前面已經詳細闡述過，購機農戶的購機自主選擇權一定程度被抑制，購機農戶的真實購機意愿不能充分得到表達，就會在很大程度上影響補貼資金的效益發(fā)揮，影響購機農戶對補貼政策的認同度。而在“全價購機”制度下，購機農戶的購機選擇權能夠充分發(fā)揮，購機結果與購機意愿匹配程度較高，就能夠更好地發(fā)揮補貼資金效益。

第三，資金墊付壓力有所增加，但更加理性。與“差價購機”相比，“全價購機”制度下農戶購買農機的資金壓力相對大一些，這也是一些人甚至一些農戶反對“全價購機”的理由，但我們要看到，“全價購機”制度下農戶不需要再支付一些隱性的成本，而“差價購機”制度下產生的公關費用、區(qū)域壟斷利潤最終也是要由購機戶承擔的。同時，農戶顯性購機成本增加意味著購機時會更加理性，排除了非理性購機的行為。

總的來說，與“差價購機”相比，“全價購機”剝奪了誘發(fā)基層農機主管部門違規(guī)的部分權力，降低了基層農機主管部門、農機企業(yè)和經銷商的違規(guī)收益，同時加大了這些主體的違規(guī)成本，因此從制度設計上具有較大的優(yōu)勢。但近年來，部分經銷商、廠家反映農戶延續(xù)“差價購機”時養(yǎng)成的先由經銷商墊資等購機補貼資金下來后再給補貼部分尾款的習慣，導致經銷商墊資壓力較大（柳琪，2018），進而有要求恢復“差價購機”制度的呼聲。這類訴求，本質上跟購機補貼關系不大，是經銷商為了與其他經銷商競爭而采取的營銷手段。解決方案是加快補貼資金結算進度而不是恢復“差價購機”。

四、趨勢與展望

（一）新一輪政策特點與趨勢

通過前面的梳理總結，可以看出，農機購置補貼政策實施以來，農業(yè)農村部、財政部針對實踐中暴露出來的問題，對具體的機具資質確定制度、經銷商管理制度、補貼額度確定制度、補貼支付制度等都進行了不斷調整和完善，這些調整都是為了防止資金漏出、提高補貼資金的效果效率。當然，有些調整還不是盡善盡美，現(xiàn)實中也不存在完美無瑕的最優(yōu)方案，需要在各種可行方案中折中選擇相對完善的次優(yōu)方案。

雖然今后農機購置補貼政策不會像實施初期那樣大幅度進行調整，但是為了適應形勢發(fā)展需要和微調仍在繼續(xù)。對照《2018~2020年農機購置補貼實施指導意見》，我們可以發(fā)現(xiàn)，《2021~2023年農機購置補貼實施指導意見》有以下特點與趨勢。

1.穩(wěn)重點、擴范圍

全國補貼的機具 個人購買農機不補貼種類范圍由2018~2020年的15大類42個小類153個品目調整擴展為15大類44個小類172個品目，基本涵蓋了糧食等主要農作物以及生豬等重要畜禽產品全程機械化生產所需的主要機具裝備。為了突出糧食和肉類生產的戰(zhàn)略重點、堅持綠色發(fā)展和推動農機化轉型升級，重點增加了丘陵山區(qū)農業(yè)生產和畜牧水產養(yǎng)殖、農產品初加工急需以及支持農業(yè)綠色發(fā)展和數字化建設的機具品目，將育秧、烘干、標準化豬舍、畜禽糞污資源化利用等方面成套設施裝備納入農機新產品購置補貼試點范圍。同時，為了優(yōu)化農機裝備結構，減少了保有量明顯過多、技術相對落后的機具品目或檔次。

2.圍繞補貼重點上調補貼額

與上一輪農機購置補貼指導意見相比，總體上仍然繼續(xù)實行定額補貼，但各省可圍繞提升糧食生產薄弱環(huán)節(jié)和丘陵山區(qū)農機化水平、支持引導農民購置使用高端、智能農機產品，選擇不超過10個品目的產品或同一品目不同檔次的產品，提高其補貼額測算比例至35%，且通用類機具的補貼額可在20%的幅度內高于相應檔次中央財政資金最高補貼額。同時，對于區(qū)域內保有量明顯過多、技術相對落后的輪式拖拉機等機具品目或檔次，要求各省降低其補貼標準，到2023年將其補貼額測算比例降至15%以下，推進農機裝備轉型升級和結構優(yōu)化。

3.防止生產企業(yè)“看菜吃飯”

近年來，存在部分企業(yè)依據補貼額來進行定價的現(xiàn)象，以滿足補貼額不超過銷售價格30%的規(guī)定，同時通過“虛開發(fā)票”或區(qū)域價格歧視等手段最大限度榨取購機補貼資金。為了鼓勵市場充分競爭，維護市場公平，增強購機者議價自主權，新一輪指導意見明確不再公布具體產品的補貼額。

4.在補貼資質方面突出農機科技自主創(chuàng)新

通過大力開展農機專項鑒定，重點加快農機創(chuàng)新產品取得補貼資質條件步伐，盡快列入補貼范圍；對暫時無法開展農機鑒定的高端智能創(chuàng)新農機產品開辟綠色通道，通過農機新產品購置補貼試點予以支持。

5.進一步提升管理服務能力

個人購買農機不補貼

一是提升信息化水平，推廣應用手機App、人臉識別、補貼機具二維碼管理和物聯(lián)網監(jiān)控等技術，加快推進補貼全流程線上辦理。二是加快補貼資金兌付，保障農民和企業(yè)合法權益，營造良好營商環(huán)境。優(yōu)化辦理流程，縮短機具核驗辦理時限。三是充分發(fā)揮專業(yè)機構技術優(yōu)勢和大數據信息優(yōu)勢，提升違規(guī)行為排查和監(jiān)控能力。對套取、騙取補貼資金的產銷企業(yè)實行罰款處理，從嚴整治違規(guī)行為。

6.資金使用方面探索創(chuàng)新方式

首次提出組織開展農機購置綜合補貼試點，選擇部分有條件、有意愿的省份探索創(chuàng)新補貼資金使用與管理方式，實施作業(yè)補貼、貸款貼息、融資租賃承租補助等補貼方式，提升農民購機用機能力。

（二）未來展望

隨著我國農業(yè)勞動力的進一步減量化、老齡化，農業(yè)機械化將在保障我國農產品供給安全、保障農產品質量效益和競爭力、促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興等方面發(fā)揮越來越重要的作用。而農機購置補貼政策是農業(yè)機械化的全程全面高質高效發(fā)展的重要政策工具，起著助推器和方向標的作用，因此需要在農機購置補貼政策整體穩(wěn)定的前提下不斷完善優(yōu)化以促進農業(yè)機械化又好又快發(fā)展。今后應繼續(xù)圍繞穩(wěn)產保供大局、質量興農戰(zhàn)略，努力提高農機購置補貼政策的精準性、補貼資金的使用效率和管理服務能力。農機購置綜合補貼試點方面，宜在試點取得充分經驗、全面評估政策實施成本收益基礎上全面推開，對于難以進行在線監(jiān)管的作業(yè)環(huán)節(jié)慎重展開作業(yè)補貼。

建議創(chuàng)設燃油退稅政策。每年我國農用燃油消耗量3300多萬噸，折合0號柴油393億升左右，其中每升柴油1.2元消費稅，則若實行農用柴油消費稅全額退還，僅此一項就可以為農業(yè)節(jié)約471.6億元的成本。相比作業(yè)補貼政策，燃油退稅政策無需測量、監(jiān)管農機手作業(yè)情況，只需要根據機手年度作業(yè)量核定一個退稅額度并根據購油發(fā)票在額度內按實際發(fā)生量進行退稅即可，政策執(zhí)行成本遠遠低于作業(yè)補貼的監(jiān)管成本。

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農機大全網（m.97661a.com）發(fā)布·(2022-07-02 10:37:19)