農業(yè)部財務司司長：扎實推進財政支農專項轉移支付資金整合統(tǒng)籌

黨中央、國務院高度重視涉農資金整合工作。黨的十八大以來，農業(yè)部黨組堅決貫徹落實黨中央、國務院部署要求，堅持改革創(chuàng)新，著力優(yōu)化支出結構，配合財政部推動從源頭、機制上整合統(tǒng)籌涉農資金，確保有限的資金用于當前農業(yè)農村發(fā)展最迫切最急需的重點領域。

加快涉農資金整合統(tǒng)籌勢在必行

財政支農專項轉移支付資金是中央強農惠農富農政策的重要內容。近年來，在財政部等部門的大力支持下，資金規(guī)模不斷增加，政策體系不斷完善，對推進我國農業(yè)農村經濟發(fā)展、促進農業(yè)增效和農民增收發(fā)揮了巨大作用。

但隨著形勢發(fā)展，項目小散、政策效益弱化、資金使用效率不高等問題越來越突出，成為影響農業(yè)供給側結構性改革深入推進的突出因素，加快推進涉農資金整合統(tǒng)籌已經成為財政支農政策改革的重要任務。

首先，中央有明確要求。規(guī)范清理整合轉移支付是財政體制改革的一項重要任務。轉移支付項目改革，重點在整合，難點也在整合。黨的十八大以來，黨中央、國務院多次對財政資金整合統(tǒng)籌做出重要部署。習近平總書記強調，要調整優(yōu)化補貼方式，提高補貼的精準性和指向性。

2014年《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》明確提出，清理整合規(guī)范專項轉移支付，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合。

2015年《國務院推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》明確要求，進一步深入推進各個層面的涉農資金整合統(tǒng)籌，避免資金使用“碎片化”，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領域和優(yōu)先保障民生支出。

2017年中央全面深化改革領導小組將“構建涉農資金整合統(tǒng)籌長效機制”確定為重要改革任務，今年中央1號文件明確提出，推進專項轉移支付預算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，探索實行“大專項+任務清單”管理方式。

其次，現(xiàn)實有迫切需要。近年來，涉農資金支出結構固化、上下權責不匹配、資金使用效率不高等反映越來越突出。地方形象地比喻，“基層最知道自己哪兒疼，卻沒法開方抓藥”，“都是做飯的錢，打醬油的錢卻不能買醋”。雖然近年來部分地區(qū)開展了涉農資金整合統(tǒng)籌試點，但由于體制機制性障礙，資金整合更多是形式上的簡單“拼盤”，效果也不明顯。

農業(yè)一直是專項轉移支付支持的重點領域，資金規(guī)模大、項目數(shù)量多、改革呼聲高，調整壓力最大。當前，一方面財政收入形勢嚴峻，持續(xù)大幅增加支農投入難度很大，另一方面我國正處于農業(yè)轉型升級、加快農業(yè)現(xiàn)代化的關鍵時期，推進農業(yè)供給側結構性改革仍需要加大政府投入，這就倒逼財政支農存量做文章，調整資金支持重點和方式，進一步盤活用好存量資金，把資金用到刀刃上。

第三，試點也有較好基礎。近年來，農業(yè)部門積極主動配合財政部門探索開展多個層面的涉農資金整合。支持黑龍江“兩大平原”涉農資金整合，將資金使用管理權限徹底下放到省;支持貧困縣統(tǒng)籌使用涉農資金，鼓勵將納入整合范圍的資金在“大類間打通”、“跨類別使用”;在湖南省以高標準農田建設為平臺開展資金整合，統(tǒng)一建設標準，減少重復投入，等等。

目前，這些試點都取得了積極成效，積累了豐富經驗，為在全國范圍內深入推進涉農資金整合統(tǒng)籌奠定了堅實基礎。

準確把握“大專項+任務清單”管理方式改革內容實質

貫徹落實中央1號文件精神，推進財政支農專項轉移支付項目“大專項+任務清單”管理方式改革，主要任務是整合歸并項目、下放資金使用權限，核心是推動資金統(tǒng)籌使用，提高地方統(tǒng)籌使用資金的能力和空間，提高政策的精準性和實效性。

這不僅是一次重構管理方式的重大制度調整，更是一次重塑管理理念的深刻變革，既是深化“放管服”改革、推動政府職能轉變的重要體現(xiàn)，也是集中力量推進農業(yè)供給側結構性改革和農業(yè)現(xiàn)代化的重大舉措，有利于推動中央與地方農業(yè)事權合理劃分，促進事權與支出責任相匹配，調動地方政府積極性，有利于進一步優(yōu)化涉農資金供給機制，探索解決涉農資金使用分散等問題，確保有限的資金投向最重要的方向、最關鍵的環(huán)節(jié)、最精準的對象。

“大專項”就是在中央層面將性質相同、內容相近的若干個財政支農專項轉移支付項目整合成為農業(yè)生產發(fā)展資金、農業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金、動物防疫補助資金等幾個大專項，充分體現(xiàn)政策融合、產業(yè)融合的特點，從源頭推進資金整合統(tǒng)籌。

在大專項下，細分出若干支出方向，支出方向既可以根據黨中央、國務院確定的年度農業(yè)農村經濟重點工作及時予以調整，也可以根據績效評估情況，對一些政策效益不高的支出方向及時予以清理?！叭蝿涨鍐巍本褪寝r業(yè)部、財政部根據黨中央、國務院確定的年度農業(yè)農村經濟重點工作，分省細化任務指標，是體現(xiàn)中央宏觀調控目標的主要手段。任務清單分為約束性任務和指導性任務。

約束性任務主要是對農牧民的直接補貼政策以及中央確定的重大任務，任務固定、資金固定、對象固定，資金實行?？顚Ｓ?指導性任務也要求地方必須完成，但允許各地在任務清單范圍內統(tǒng)籌使用資金，根據輕重緩急合理匹配資金。

改革后，農業(yè)部和財政部根據“大專項”的支持方向，結合各省實際，分省編制下達需要完成的“任務清單”以及相應的績效目標;同時，中央財政采取因素法將各個大專項資金分別測算并切塊下達到省級財政，各省結合任務清單匹配資金、編制實施方案。

改革后，中央層面將過去逐個小項目分省分別下達資金，轉變?yōu)橐粩堊酉逻_任務、切塊下達資金，由地方統(tǒng)籌安排任務，細化匹配資金，除給農民的直接補貼以及用于完成黨中央、國務院確定的重大任務資金外，其他資金允許地方在任務清單范圍內統(tǒng)籌使用。中央層面由下達項目變?yōu)橄逻_任務，由分配資金變?yōu)榈胤郊毣Y金。

從支出方式上看，以前是任務等資金，現(xiàn)在是資金等任務，支出方向根據農業(yè)供給側結構性改革需要統(tǒng)籌安排，真正做到圍繞中心保重點;從支持內容上看，以前是分灶吃飯，現(xiàn)在是合辦一桌席，政策間相互銜接配套，強調整體推進、統(tǒng)籌布局;從管理手段上看，以前是注重分配資金，現(xiàn)在是盯著落實任務，需建立以過程控制為重點的項目管理機制、以結果為導向的績效評價體系。

扎實穩(wěn)妥推進項目管理方式改革

今年是推進“大專項+任務清單”管理方式改革的第一年，為確保改革穩(wěn)健起步、順利推進，中央層面重點抓好四個環(huán)節(jié)。一是抓科學編制任務清單。將黨中央、國務院確定的年度重點工作編制為任務清單，根據各地農業(yè)發(fā)展情況和資源稟賦特點，按省分解細化任務，做到任務清晰、重點突出，確保中央部署要求全部落地。

二是抓合理設定績效目標。依據清單任務和資金安排分省下達績效目標，做到有理有據，可實現(xiàn)、可考核并留有適當余地，充分體現(xiàn)針對性、合理性和公平性。

三是抓指導省級方案制定。指導各省根據中央政策導向、結合本地實際制定好實施方案，細化具體支持對象、支持環(huán)節(jié)、補助方式和監(jiān)管措施，并要求方案實施前與中央部門充分溝通并報送備案。

四是抓嚴格組織績效評價。根據下達的績效目標，全面考核各省政策目標實現(xiàn)情況、任務清單完成情況、資金使用管理情況，做到公正權威、結果可運用，考核結果要與資金任務安排相掛鉤。

專項轉移支付管理方式改革，對地方農業(yè)部門來說既是挑戰(zhàn)，更是發(fā)展機遇，需要深刻領會改革意義，準確把握改革要義，完善配套管理措施，確保改革平穩(wěn)過渡，確保中央強農惠農政策有效落實，確保財政對農業(yè)農村投入只增不減，為農業(yè)供給側結構性改革提供有效的支撐保障。要處理好三個關系。

處理好與財政部門的關系，主動協(xié)調溝通，建立有效的協(xié)作機制，形成權責明確、各司其職、齊抓共管的工作格局;處理好與業(yè)務部門的關系，牽頭做好資金測算、方案制定、績效評價等工作，不缺位、不越位、不錯位;處理好與基層部門的關系。

省級部門不宜將中央賦予的資金整合統(tǒng)籌權限層層簡單下放，一撥了之，避免基層理解不到位、管理跟不上、接不住，嚴防資金失控、任務落空。要抓住三個關鍵。地方要全面準確理解中央部門下達的任務清單、績效目標，做好績效考核。任務清單與績效目標是制定地方實施方案的關鍵，應統(tǒng)籌對照研究，既要全面落實任務又要符合本省實際，既要嚴格遵循又要積極創(chuàng)新，做到中央政策目標與地方中心任務的有機結合。

績效考核要貫穿全過程，尤其是實施過程監(jiān)督要到位，階段總結評估要準確，且要上下信息溝通及時反饋，最終的績效考核結果才能做到心中有數(shù)。要聚焦三個重點。聚焦重點任務，堅持問題導向，將資金用于當前農業(yè)農村發(fā)展最迫切最急需的重點領域，下決心啃幾個“硬骨頭”、打幾場“殲滅戰(zhàn)”，推動解決幾個大問題;聚焦綠色發(fā)展，積極推動以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革，加大耕地、草原、水生生物等主要生態(tài)系統(tǒng)補貼補償力度，支持農牧結合、種養(yǎng)循環(huán)發(fā)展，突出抓好畜禽糞污、秸稈等農業(yè)廢棄物綜合處理;聚焦資金效益，進一步優(yōu)化支出結構，創(chuàng)新資金投入方式，注重政策銜接和區(qū)域協(xié)同，引導、撬動金融和社會資本積極投入現(xiàn)代農業(yè)建設，發(fā)揮政策資金集聚效應，提高資金使用效益。

(作者系農業(yè)部財務司司長)