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　　農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策體系農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與農(nóng)業(yè)保護政策

本篇文章給大家談?wù)勣r(nóng)業(yè)貿(mào)易政策體系，以及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與農(nóng)業(yè)保護政策對應(yīng)的知識點，希望對各位有所幫助，不要忘了收藏本站喔。

本文目錄一覽：

• 1、目前中國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易保護措施具體有哪些？
• 2、中國農(nóng)產(chǎn)品受國外貿(mào)易限制的主要原因
• 3、誰能介紹一下美國的農(nóng)業(yè)政策啊

中國農(nóng)產(chǎn)品出口面對農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策體系的技術(shù)性貿(mào)易壁壘

程國強 　 　 2003-04-30

內(nèi)容提要：中國農(nóng)產(chǎn)品出口如何突破發(fā)達(dá)國家以質(zhì)量、衛(wèi)生和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等為借口的技術(shù)性貿(mào)易壁壘農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策體系，是目前亟待解決的戰(zhàn)略問題。本文系統(tǒng)分析了中國農(nóng)產(chǎn)品出口所面對的主要技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策體系，WTO有關(guān)技術(shù)性貿(mào)易壁壘的規(guī)則，技術(shù)性貿(mào)易壁壘對中國農(nóng)產(chǎn)品出口影響的特征和突破技術(shù)性貿(mào)易壁壘的初步建議。

關(guān)鍵詞：技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）、動植物衛(wèi)生檢疫措施（SPS）、世界貿(mào)易組織(WTO)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端

中國的肉類、蔬菜、水果等勞動密集型產(chǎn)品，由于具有較強的比較優(yōu)勢，曾經(jīng)被業(yè)內(nèi)人士預(yù)期在加入世界貿(mào)易組織（WTO）后具有巨大的出口潛力，但今年以來這些產(chǎn)品卻頻頻遭遇技術(shù)壁壘，出口形勢嚴(yán)峻。如年初浙江舟山凍蝦仁因檢查出極微量的氯霉素被歐洲公司退貨索賠農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策體系；歐盟獸醫(yī)委員會還宣布禁止從中國進口蝦、兔和家禽肉等動物源性食品；日本對從中國進口的蔬菜實行批批檢驗的苛刻檢驗措施；中國出口歐盟的蜂蜜又被以“抗生素超標(biāo)”為由遭到“封殺”，隨后，日本、加拿大、美國等也加強了對中國蜂蜜的檢驗。如何突破發(fā)達(dá)國家以質(zhì)量、衛(wèi)生和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等為借口的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，使中國具有比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)品轉(zhuǎn)變成競爭優(yōu)勢和出口現(xiàn)實，是目前亟待解決的戰(zhàn)略問題。

一、什么是“技術(shù)性貿(mào)易壁壘”農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策體系？

所謂技術(shù)性貿(mào)易壁壘（Technical Barrier to Trade，簡稱TBT），是指進口國采取強制性和非強制性的技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序，以及動植物產(chǎn)品檢驗檢疫措施、商品包裝標(biāo)簽及標(biāo)志和環(huán)境要求等，對其他國家的農(nóng)產(chǎn)品進入該國市場形成貿(mào)易限制作用。

這些對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生限制作用的技術(shù)性措施，原本是為了保護國家經(jīng)濟安全，保護人類、動植物的生命或健康，保護環(huán)境，防止經(jīng)濟欺詐行為。但長期以來，技術(shù)性貿(mào)易壁壘被一些實行農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護主義的國家所利用，使國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境日趨惡化。發(fā)達(dá)國家的技術(shù)性貿(mào)易壁壘之所以在最近幾年越演越烈，主要有三個原因：

第一，90年代中期以來，國際上發(fā)生了一系列震驚世界的食品污染事件，如肆虐歐洲的二惡英污染畜禽飼料、比利時可口可樂污染、法國的李斯特菌污染熟肉罐頭、日本“O-157”和雪印牛奶金葡萄菌污染、橫掃歐洲的瘋牛病、口蹄疫等，形成嚴(yán)重的食品安全信任危機，許多國家因此而制定了嚴(yán)格的強制性技術(shù)法規(guī)，對進口農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量衛(wèi)生要求更加苛刻。

第二，WTO烏拉圭回合談判以來，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅、非關(guān)稅措施等在一定程度上受到WTO規(guī)則的約束，但發(fā)達(dá)國家并未因此而開放國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，而是籍食品安全問題，利用動植物衛(wèi)生檢測檢驗技術(shù)措施設(shè)置障礙，抬高進口門檻，國際農(nóng)產(chǎn)品競爭已從過去單純的關(guān)稅、非關(guān)稅措施，轉(zhuǎn)向以技術(shù)性貿(mào)易壁壘為主的限制政策和措施。

第三，世界經(jīng)濟低迷和一些發(fā)達(dá)國家國內(nèi)農(nóng)業(yè)問題的政治化，使農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護主義抬頭，技術(shù)性貿(mào)易措施成為發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保護的最有效手段。有關(guān)研究估計，70年代在國際貿(mào)易的非關(guān)稅壁壘中，約有10-30%是技術(shù)性貿(mào)易壁壘。但90年代以來，技術(shù)性貿(mào)易壁壘已經(jīng)超過50%。

二、主要技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施

根據(jù)日本、歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家針對農(nóng)產(chǎn)品實施的技術(shù)性貿(mào)易措施情況看，中國農(nóng)產(chǎn)品出口面對的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，主要體現(xiàn)在嚴(yán)格的檢驗、檢疫、認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)手段和措施上，大致可分為四種情況：

1．食品安全、動植物衛(wèi)生檢驗檢疫法規(guī)。發(fā)達(dá)國家都制定了完整的保障食品安全的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。這些法律既規(guī)范著國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工，同時也將不符合標(biāo)準(zhǔn)的國外產(chǎn)品擋在了國門之外。如針對90年代中期頻發(fā)的食品安全危機，歐盟于2000年1月發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出80多項保證食品安全的計劃，要求食品衛(wèi)生責(zé)任首先由生產(chǎn)方承擔(dān)，食品從飼料開始，經(jīng)過農(nóng)田到餐桌的整個鏈條都要保證安全。美國則有《食品、藥品、化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等，對進口農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證、包裝、標(biāo)識及檢測、檢驗方法作了詳細(xì)的規(guī)定，美國食品藥物管理局（FDA）每月扣留的進口商品高達(dá)3500批。美國于1997年12月在食品加工中引入“危害分析與關(guān)鍵控制點”（HACCP）管理體系，禁止進口未實施HACCP的水產(chǎn)品和肉類食品，要求所有對美國出口的水產(chǎn)品、肉類產(chǎn)品企業(yè)必須獲得HACCP的認(rèn)證資格。歐盟、加拿大、日本、澳大利亞和韓國都認(rèn)可采用HACCP體系。日本依據(jù)《食品衛(wèi)生法》、《植物防疫法》、《家畜傳染病預(yù)防法》對入境的農(nóng)產(chǎn)品及食品實行近乎苛刻的檢疫、防疫制度。對于植物檢疫，凡屬日本國內(nèi)沒有的病蟲害，來自或經(jīng)過發(fā)生該病蟲害國家的寄生植物和土壤均嚴(yán)禁進口。作為食品或食品原料的動植物、農(nóng)產(chǎn)品還需要接受衛(wèi)生防疫部門的食品衛(wèi)生檢查。對于強制性檢查食品要逐批進行百分之百的檢驗。對不同時間進口的相同商品，則規(guī)定每次須檢驗，而對日本國內(nèi)同類產(chǎn)品只需一次性檢驗即可。目前中國蔬菜出口正遭遇此類限制。

2．質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、食品標(biāo)簽和包裝要求。目前發(fā)達(dá)國家仍然在不斷升級質(zhì)量檢驗標(biāo)準(zhǔn)，檢測項目也越來越多。如日本對中國大米要求進行檢測的指標(biāo)，已經(jīng)由1993年的20多項，增加到目前的123項，而且要求在14天內(nèi)完成。食品標(biāo)簽和包裝也是重要的市場準(zhǔn)入工具，如美國是世界上食品標(biāo)簽要求最嚴(yán)格的國家之一，食品標(biāo)簽多達(dá)22種，且逐年修訂補充。美國要求所有包裝食品應(yīng)有食品標(biāo)簽，強化食品還要有營養(yǎng)標(biāo)簽，必須標(biāo)明至少14種營養(yǎng)成分的含量，據(jù)估計，僅此一項就使美國加工企業(yè)每年多支出10.5億美元，顯然中國和其他發(fā)展中國家無力負(fù)擔(dān)這一費用。

3．環(huán)境保護和動物福利要求。發(fā)達(dá)國家制定了一系列環(huán)境保護法規(guī)，對進口農(nóng)產(chǎn)品形成了通常所說的“綠色壁壘”。綠色壁壘主要包括國際和區(qū)域性的環(huán)保公約、國別環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、檢驗和檢疫要求、綠色包裝與標(biāo)簽要求、ISO14000環(huán)境管理體系和環(huán)境標(biāo)志等自愿性措施、生產(chǎn)和加工方法及環(huán)境成本內(nèi)在化要求等。如1995年4月，發(fā)達(dá)國家要求實施《國際環(huán)境監(jiān)查標(biāo)準(zhǔn)制度》，要求產(chǎn)品達(dá)到ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)體系，還要求使用“綠色環(huán)境標(biāo)志”，如德國的“藍(lán)天天使”、日本的“生態(tài)標(biāo)志”和歐盟的“歐洲環(huán)保標(biāo)志”等。動物福利問題則尤其為歐盟所重視，如雞場飼養(yǎng)密度，一般為每平方米12只，歐盟提出只能養(yǎng)10只，理由是密度太大，雞會感到不“舒適”。而這將增加雞的養(yǎng)殖成本，無形中也成了貿(mào)易壁壘。

4．新技術(shù)發(fā)展過程中產(chǎn)生的安全問題。最典型的就是轉(zhuǎn)基因食品的安全問題，這一直是國際爭論的焦點。美國由于占據(jù)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的制高點，對轉(zhuǎn)基因食品的推廣持積極態(tài)度，而歐盟和日本等國家則堅決反對，由此也引發(fā)了有關(guān)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品進口管理措施的討論。

尤其值得注意的是，發(fā)達(dá)國家的技術(shù)性貿(mào)易壁壘呈日益升級的趨勢。如日本農(nóng)林水產(chǎn)省最近宣布，自2003年起在日本全國推行“大米身份認(rèn)證制度”，即凡進入日本國內(nèi)市場的大米必須標(biāo)明品種、產(chǎn)地、生產(chǎn)者姓名和認(rèn)證號碼等，否則不允許銷售?！按竺咨矸菡J(rèn)證制度”推行之后，日本各地又對新制度“層層加碼”，把認(rèn)證范圍推廣到蔬菜，要求凡市場上銷售的本地蔬菜都必須有認(rèn)證標(biāo)志。這樣下去，日本遲早會對進口蔬菜采取同樣的身份認(rèn)證制度。這對中國蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品來講，今后進入日本市場將更趨困難。

三、技術(shù)性貿(mào)易壁壘與WTO規(guī)則

由于實施技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施表面上是為了保護人類以及動植物的健康和安全，因此它具有合理性、隱蔽性、復(fù)雜性和靈活性等特征，使日本、歐盟和美國等發(fā)達(dá)國家能夠規(guī)避有關(guān)國際規(guī)則的約束，廣泛而高頻度地使用。正是因為如此，近年來國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端已從一般形式的貿(mào)易戰(zhàn)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閾p害更加嚴(yán)重的技術(shù)性貿(mào)易戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國家籍此動輒宣布封殺其他國家的農(nóng)產(chǎn)品。發(fā)達(dá)國家名目繁多且不斷升級的技術(shù)性貿(mào)易壁壘已成為目前農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端的主要領(lǐng)域，嚴(yán)重制約國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展。

目前WTO框架中，《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（TBT協(xié)定）和《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS協(xié)定）是專門針對技術(shù)性貿(mào)易壁壘的多邊協(xié)定，與此同時，GATT第20條一般例外與第21條安全例外、《原產(chǎn)地協(xié)定》、《農(nóng)業(yè)協(xié)定》、《補貼與反補貼協(xié)定》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護協(xié)定》（TRIPs）、《裝運前檢驗協(xié)定》等也與技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施有關(guān)。WTO新一輪談判中的《貿(mào)易與環(huán)境》、《貿(mào)易便利化》、《貿(mào)易與投資》等議題也將涉及技術(shù)性貿(mào)易壁壘問題。

TBT協(xié)定和SPS協(xié)定是WTO關(guān)于技術(shù)性貿(mào)易壁壘的基本規(guī)則。實施《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》的主要目的在于，消除不合理的技術(shù)性措施，減少國際貿(mào)易壁壘；通過制定多邊規(guī)則，指導(dǎo)各國制定、采用和實施被允許采取的技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施，努力保證這些措施不構(gòu)成歧視，不形成對國際貿(mào)易不必要的障礙；鼓勵采用國際標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序。WTO《TBT協(xié)定》的基本規(guī)則為：第一，各國應(yīng)盡量采用國際標(biāo)準(zhǔn)。要求有關(guān)技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合格評定程序，應(yīng)以國際標(biāo)準(zhǔn)化機構(gòu)制定的國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議為基礎(chǔ)，它們的制定、采納和實施均不應(yīng)給國際貿(mào)易造成不必要的障礙。如國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、食品法典委員會（CODEX）、國際獸醫(yī)組織（OIE）等組織制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。第二，在涉及國家安全、防止欺詐行為、保護人類健康和安全、保護動植物生命和健康以及保護環(huán)境等情況下，允許各國實施的標(biāo)準(zhǔn)超出國際標(biāo)準(zhǔn)，但必須提前向WTO通報；第三，各國認(rèn)證制度相互認(rèn)可，應(yīng)以國際標(biāo)準(zhǔn)化機構(gòu)頒布的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為制定本國技術(shù)性措施的基礎(chǔ)；第四，實施最惠國待遇和國民待遇原則；第五，貿(mào)易爭端進行磋商和仲裁，遵守WTO《關(guān)于爭端處理規(guī)則和程序的諒解協(xié)定》。

《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》的主要目標(biāo)是防止各國的動植物衛(wèi)生檢疫措施對國際貿(mào)易造成不必要的消極影響，并防止各國濫用動植物衛(wèi)生檢疫措施，搞貿(mào)易保護主義。按照SPS協(xié)定宗旨，各國有權(quán)采取“保護人類、動物及植物的生命或健康”的措施，在必要時，可以采取限制貿(mào)易措施，但需要遵循三項原則：第一，科學(xué)證據(jù)原則。SPS協(xié)定規(guī)定，各成員有權(quán)采取為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施，但必須以科學(xué)的依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，也允許各國采取的措施高于國際標(biāo)準(zhǔn)、指南和建議，但這些措施必須以科學(xué)為依據(jù)。第二，風(fēng)險評估和適度保護原則。SPS協(xié)定允許各國在風(fēng)險評估基礎(chǔ)之上，根據(jù)本國可承受危險程度，制定本國的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，同時還須考慮國際組織制定的風(fēng)險評估技術(shù)。要求各國在進行風(fēng)險評估時，應(yīng)考慮可獲得的科學(xué)證據(jù)、加工與生產(chǎn)方法，相關(guān)生態(tài)和環(huán)境條件等因素。第三，國際協(xié)調(diào)原則。SPS協(xié)定要求各國采取的衛(wèi)生或動植物檢驗檢疫措施應(yīng)該依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議，并應(yīng)盡可能參與相關(guān)的國際組織及其附屬機構(gòu)，以促進在衛(wèi)生和動植物檢疫方面的國際協(xié)調(diào)。這些組織包括，保護食品安全性的國際食品法典委員會（CODEX）、保護動物健康的國際獸醫(yī)組織（OIE）和維護生物多樣性的《國際植物保護公約》（IPPC）秘書處三個國際性組織。SPS協(xié)定認(rèn)為如果采用國際標(biāo)準(zhǔn)，那么就可將其視為該標(biāo)準(zhǔn)符合GATT1994有關(guān)規(guī)定。

顯然，WTO的TBT協(xié)定和SPS協(xié)定實際上規(guī)定，只要是為了保護人類和動植物生命健康的安全、保護環(huán)境的安全、防止經(jīng)濟欺詐，所采取的技術(shù)性貿(mào)易措施和法規(guī)即使超出國際標(biāo)準(zhǔn)，也是合理的。目前發(fā)達(dá)國家利用此設(shè)置了名目繁多、苛刻的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，表面上基本都符合TBT協(xié)定和SPS協(xié)定的條款，但實際上則成為許多發(fā)展中國家最難逾越的貿(mào)易壁壘。如僅2001年，WTO就收到671件技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施的通報，其中與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的通報143件，占23%（僅次于機電產(chǎn)品的31%）。動植物衛(wèi)生檢疫通報772件，其中，美國通報238件（占30.8%），新西蘭11件（占14.4%），歐盟46件（占6%）。這些新提出的技術(shù)性措施，對國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易將產(chǎn)生深刻影響。因此，現(xiàn)有的WTO規(guī)則，還難以有效解決技術(shù)性貿(mào)易壁壘對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的限制和因此而引發(fā)的貿(mào)易爭端。

據(jù)WTO統(tǒng)計，自1995年WTO協(xié)定生效到2001年，WTO受理的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端案件共97起（占全部爭端案件的40.2%），首當(dāng)其沖的是動植物衛(wèi)生檢疫措施爭端，達(dá)14起（占14.4%）。

四、技術(shù)性貿(mào)易壁壘對中國農(nóng)產(chǎn)品出口的影響

近年來，技術(shù)性貿(mào)易壁壘已直接使中國農(nóng)產(chǎn)品出口遭受巨大損失，其擴散效應(yīng)造成的間接損失更是難以估計。據(jù)統(tǒng)計，2001年中國約有70多億美元的出口商品受到技術(shù)性貿(mào)易壁壘的影響，而且2002年以來呈增加趨勢。由于歐盟自2002年初開始全面禁止進口中國的動物源性食品和水海產(chǎn)品，導(dǎo)致2002年上半年中國水產(chǎn)品出口下降70%以上，僅浙江一個省2002年一季度就因此減少農(nóng)產(chǎn)品出口1億美元。美國食品藥物管理局僅在2002年1月到3月就扣留中國沿海地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品累計896批次。2002年1-7月，中國對日本出口的活鰻同比下降23％，凍雞下降41％，保鮮蔬菜和暫時保藏的蔬菜分別下降了20％和29％，鴨肉去年出口4668噸，今年該數(shù)字為零。與其他貿(mào)易限制措施不同，技術(shù)性貿(mào)易壁壘最大的特點就是具有隱蔽性，一旦出現(xiàn)限制，影響巨大，而且損失很難避免。具體而言，技術(shù)性貿(mào)易壁壘對中國農(nóng)產(chǎn)品出口的影響有如下特點：

1．受影響農(nóng)產(chǎn)品范圍廣，直接挑戰(zhàn)中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略。從水產(chǎn)品、禽肉等動物源性農(nóng)產(chǎn)品，到茶葉、花生、蔬菜等植物產(chǎn)品、加工產(chǎn)品，幾乎所有具有比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)品，均面臨技術(shù)性貿(mào)易壁壘的限制，由此嚴(yán)重影響中國發(fā)揮比較優(yōu)勢、對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整的部署，增加了農(nóng)民增收的困難。

2．?dāng)U散效應(yīng)顯著。發(fā)達(dá)國家如歐盟、日本和美國對中國農(nóng)產(chǎn)品出口實施限制，容易擴散到其他出口市場，形成連鎖反應(yīng)。2001年6月，韓國單方面宣布從中國進口的鴨肉中發(fā)現(xiàn)禽流感，日本政府僅據(jù)韓國片面情況，宣布暫停進口中國禽肉產(chǎn)品，此后，其他國家紛紛采取類似措施，限制中國禽肉出口。直到2001年8月7日，日本政府才正式宣布恢復(fù)從中國進口禽肉及其制品，而中國出口企業(yè)因此已經(jīng)遭受巨大損失。

3．具有歧視性。一些國家采取的措施往往高出國際標(biāo)準(zhǔn)，有的以設(shè)備能檢出的最低限為準(zhǔn)，有的專門針對中國產(chǎn)品。如日本在農(nóng)藥獸藥殘留方面對中國肉雞產(chǎn)品實施歧視，檢測克球粉時，要求中國產(chǎn)品達(dá)到0.01ppm，而對美國等其他國家的產(chǎn)品只要求達(dá)到世界衛(wèi)生組織0.05ppm的標(biāo)準(zhǔn)。

4．使用頻率高，實施時速度快，取消時則需較長時間，而且形式多樣、理由多變，防不勝防。有些發(fā)達(dá)國家經(jīng)常找借口先實施暫時禁令，使中國企業(yè)失去市場，經(jīng)中國艱苦努力后才同意開放市場，但不久又設(shè)法尋找新的理由，重新關(guān)閉市場。如中國過去對歐盟出口肉雞產(chǎn)品較多，但自1996年8月1日起，歐盟以中國禽肉生產(chǎn)不符合其衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)為由，禁止中國凍雞肉進入歐盟市場，致使中國每年損失1億多美元。在中國禽肉被禁期間，巴西、泰國等凍雞出口國填補中國在歐盟的市場分額，如1996年歐盟從巴西、泰國進口的禽肉只有3000噸，到2001年已達(dá)到40萬噸。直到2001年5月25日歐盟才對上海和山東等地區(qū)的14家企業(yè)開關(guān)，要求每批出欄的雞不少于15萬只，不得并群等，并要求對出口禽肉進行新城疫檢測。由于歐盟只認(rèn)可北京和上海2家檢測實驗室，這2家實驗室即使?jié)M負(fù)荷運轉(zhuǎn)也難以完成檢測任務(wù)，而且檢測費用較高（每次約3000美元），檢測周期需要30天，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本大幅度增加。2002年初，歐盟又以中國出口的禽肉、龍蝦制品農(nóng)藥殘留及微生物超標(biāo)為由，全面禁止中國動物性源食品進口，市場又被重新關(guān)閉。

五、中國農(nóng)產(chǎn)品如何突破技術(shù)性貿(mào)易壁壘

中國農(nóng)產(chǎn)品出口越來越遭遇技術(shù)壁壘的影響，除了上面所說的問題外，與自身存在的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等問題也分不開。長期以來，中國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上是要解決吃飯問題，追求農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量，考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)不足。過去的生存性農(nóng)業(yè)現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向市場、競爭性農(nóng)業(yè)，要參與國際市場競爭，沒有與之相適應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)體系、檢測檢驗手段、質(zhì)量控制體系。如目前對農(nóng)產(chǎn)品的檢驗檢疫管理體制，內(nèi)檢和外檢是分開的，相互難以協(xié)調(diào)，不能發(fā)揮檢驗檢疫、質(zhì)量監(jiān)控的整體功能。與此同時，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)、流通和質(zhì)量安全管理上確實與國際市場要求存在較大差距，不具備參與國際競爭的內(nèi)在優(yōu)勢，迫切需要扭轉(zhuǎn)這種不利的狀況。從政府角度看，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)解決下述問題：

1．改革食品安全監(jiān)管機構(gòu)，建立有效的食物安全控制系統(tǒng)，通過行政部門，監(jiān)督檢驗部門和分析實驗室，對食物生產(chǎn)、加工、流通、銷售的全過程的安全性問題，進行監(jiān)督、檢查、管理、執(zhí)法，保護消費者的利益。

2．建立食品安全法律法規(guī)體系，加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)以及配套法規(guī)的規(guī)章的起草，依法管理農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和進出口，監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，制定無公害食品生產(chǎn)和消費的政策。

3．建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保證體系，包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)督檢測檢驗體系、論證體系、執(zhí)法體系、生產(chǎn)技術(shù)推廣體系和市場信息體系。

4．建立和完善農(nóng)產(chǎn)品出口支持和服務(wù)體系。對畜牧、水產(chǎn)、水果、蔬菜、花卉、煙草等出口產(chǎn)品的衛(wèi)生安全現(xiàn)狀進行全面調(diào)查，結(jié)合中國實際，制訂新的衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布供出口企業(yè)參考的國際標(biāo)準(zhǔn)。

5．針對目前中國農(nóng)產(chǎn)品出口存在經(jīng)營分散、規(guī)模小、低價出口、無序競爭嚴(yán)重等問題，抓緊建立和完善農(nóng)產(chǎn)品出口行業(yè)商會、協(xié)會與中介組織進行協(xié)調(diào)管理，加強自律機制。

6．加大談判力度，一方面要利用現(xiàn)有WTO機制，要求主要進口國取消不合理的技術(shù)性限制措施。另一方面，要積極參與WTO新一輪多邊貿(mào)易談判，建立嚴(yán)格、公平合理的技術(shù)性貿(mào)易壁壘和動植物衛(wèi)生檢疫新規(guī)則，約束發(fā)達(dá)國家越來越泛濫的技術(shù)性限制措施，為中國農(nóng)產(chǎn)品出口營造公平競爭的國際環(huán)境。

對于企業(yè)來講，應(yīng)該在努力提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、建立符合國際市場標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)加工體系的前提下，積極采取多種渠道來突破壁壘。應(yīng)考慮實施下述戰(zhàn)略：

1．技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品升級戰(zhàn)略。中國畜禽產(chǎn)品出口主要以生鮮產(chǎn)品為主，深受進口國檢疫措施的影響，國內(nèi)一些企業(yè)在提高產(chǎn)品技術(shù)含量的基礎(chǔ)上，嘗試把生鮮產(chǎn)品改為熟制品，不僅提高了產(chǎn)品的附加值，而且避開了苛刻的檢疫限制。

2．市場多元化戰(zhàn)略。由于各國對進口農(nóng)產(chǎn)品的檢測標(biāo)準(zhǔn)不一，一些出口企業(yè)除了花大力氣提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量外，還需努力開拓新市場，形成市場多元化格局，避免了由于某一個國家市場關(guān)閉而導(dǎo)致企業(yè)陷入困境。

3．走出去戰(zhàn)略。企業(yè)還應(yīng)考慮通過勞務(wù)輸出、技術(shù)輸出、境外投資等多種方式，實施“走出去”戰(zhàn)略，避開技術(shù)壁壘，在消費國就地生產(chǎn)、加工農(nóng)產(chǎn)品，讓“銷地”變“產(chǎn)地”。

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未來中國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展趨向

中國在入世談判中，已作出一些承諾，未來的農(nóng)業(yè)必將是開放的農(nóng)業(yè)。入世必將對中國的政治和經(jīng)濟生活產(chǎn)生重大影響，給中國的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。面對入世后的挑戰(zhàn)，中國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制也必須在近期內(nèi)作出較大的改革調(diào)整，才能發(fā)揮優(yōu)勢，揚長避短。

未來中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制改革的總體目標(biāo)是建立市場化的中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制，逐步推進貿(mào)易自由化，但是對糧食、野生動植物資源等戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品加以適當(dāng)控制是必要的。

一、關(guān)于一般農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易

農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化從根本上講有利于中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，對改善中國農(nóng)村人口的經(jīng)濟狀況，從整體上提高人口素質(zhì)具有戰(zhàn)略性意義。

首先，貿(mào)易自由化可為中國農(nóng)產(chǎn)品出口提供更好的貿(mào)易環(huán)境，將大大促進中國優(yōu)勢產(chǎn)品的出口。

貿(mào)易自由化，并不只是意味著中國要更大地開放國內(nèi)市場，也意味著中國農(nóng)產(chǎn)品可以更便利地進入其他國家的市場。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，1998年中國農(nóng)產(chǎn)品(包括關(guān)貿(mào)總協(xié)定口徑及漁產(chǎn)品)的進出口貿(mào)易順差55億美元。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總值占中國進出口貿(mào)易總值的6.8％，出口約占中國出口總值的7.5％。這說明，中國有些農(nóng)產(chǎn)品在國際市場是有相當(dāng)競爭力的。貿(mào)易自由化將為中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易創(chuàng)造一個更加良好的市場環(huán)境，在擴大進口的同時也促進出口，并且中國在出口方面可能得到更多的好處。因為中國在多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品(主要是勞動資源密集型產(chǎn)品)中具有價格優(yōu)勢，如肉類方面，除雞肉外，豬肉、羊肉價格比國際市場價格低50％還要多，牛肉價格要低80％以上，水果價格則普遍比國際市場價格低40％—70％，而蔬菜價格更低。所以，只要這些產(chǎn)品質(zhì)量過關(guān)，就會有較大的價格競爭優(yōu)勢。也就是說，開放中國農(nóng)產(chǎn)品市場，外國農(nóng)產(chǎn)品在中國市場上所占的份額會擴大，但中國得到的國際市場份額可能更大。

其次，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化也會刺激中國更多地利用市場機制來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，帶動農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的推廣和勞動生產(chǎn)率的提高。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體思路，應(yīng)是如何把大量(上億)個體的、分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與市場緊密地聯(lián)系起來，用充分、準(zhǔn)確的市場信號引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、適銷產(chǎn)品，用市場化的價格機制鼓勵生產(chǎn)者采用各種農(nóng)業(yè)新技術(shù)，提高產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)效率，從而提高生產(chǎn)者的經(jīng)濟效益。過多的政府介入，短期內(nèi)可能會給生產(chǎn)者帶來利益，但長期來說則只能損害生產(chǎn)者利益，因為政府行為往往會扭曲市場機制，過多的保護也增加了舊的生產(chǎn)體系的惰性，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢。而且由于政府財力的局限，不可能長期保護下去，一旦原有的保護體系崩潰，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者又不可能馬上適應(yīng)市場進行生產(chǎn)轉(zhuǎn)軌，必然受到更大的傷害。從這個意義上說，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化，無論對于政府、生產(chǎn)者，還是經(jīng)營者、消費者，都是有益的。

市場化的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制包括市場管理體系(市場準(zhǔn)入、關(guān)稅配額、檢驗檢疫、內(nèi)外銷售)、政策法律體系(國內(nèi)政策法律與國際規(guī)則相適應(yīng))、市場經(jīng)營主體等。

(1)從市場管理體系來講，首先把農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與貿(mào)易結(jié)合起來。中國目前存在著行業(yè)部門分離，生產(chǎn)和貿(mào)易相互脫節(jié)的問題。管生產(chǎn)的不了解市場，管貿(mào)易的又控制不了生產(chǎn)，這在一定程度上約束了中國農(nóng)產(chǎn)品出口的發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭能力。在當(dāng)今激烈競爭的國際市場上，其弊端也越來越突出。實行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)貿(mào)易一體化管理，將大大完善競爭秩序，增強農(nóng)產(chǎn)品對外競爭實力，在滿足國內(nèi)市場需要的同時，擴大農(nóng)業(yè)出口。其次是一般農(nóng)產(chǎn)品進出口放開，對一些戰(zhàn)略性的農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定市場準(zhǔn)入量。加入世貿(mào)組織以后，玉米、小麥等谷物將成為中國的主要進口農(nóng)產(chǎn)品，進口量將有較大增長。出于對中國糧食安全的考慮，為了達(dá)以糧食基本自給的目標(biāo)，應(yīng)對進口糧食(主要是玉米和小麥)的市場準(zhǔn)入量作出適當(dāng)規(guī)定。在制定市場準(zhǔn)入量時，應(yīng)考慮到世貿(mào)組織其他成員國的可接受程度。

(2)從政策法律體系來講，一是要適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則，改變過去對農(nóng)業(yè)補貼的方式，建立新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼和支持政策。發(fā)達(dá)國家一直對農(nóng)業(yè)采取補貼支持的政策，而中國則一直采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差，讓農(nóng)業(yè)支撐工業(yè)發(fā)展，影響了農(nóng)業(yè)競爭力的提高。目前中國包括基礎(chǔ)建設(shè)、糧食價格、貧困地區(qū)的扶持、自然災(zāi)害救濟、生產(chǎn)資料補貼等支農(nóng)資金加起來，每年不足300億元。按WTO的框架要求，允許中國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)每年補貼485億元，還有近200億元的上調(diào)空間。而且中國對農(nóng)業(yè)的補貼是一種投入補貼，主要用來購買生產(chǎn)資料，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格扭曲，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的分配效率。今后中國應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度，把補貼方向集中于農(nóng)產(chǎn)品上，以農(nóng)產(chǎn)品的保護價格為手段，最終確立以生產(chǎn)補貼為主體的農(nóng)業(yè)補貼支持方式。二是盡快建立和完善知識產(chǎn)權(quán)制度。在重視農(nóng)業(yè)技術(shù)市場的發(fā)育、加速引進技術(shù)的同時，還應(yīng)注意知識產(chǎn)權(quán)體制的完善和發(fā)展，這是保護農(nóng)業(yè)科技投資的有效手段，也是農(nóng)業(yè)科技投資能夠得以順利開展的基本保證。三是健全和完善現(xiàn)有的貿(mào)易和進出口貨物檢驗檢疫法規(guī)。

(3)從經(jīng)營主體來講，應(yīng)鼓勵私人企業(yè)從事進出口經(jīng)營業(yè)務(wù)，實現(xiàn)貿(mào)易主體多元化。自由企業(yè)制度意味著國家減少對外貿(mào)企業(yè)注冊登記的限制，具體的進出口業(yè)務(wù)包括進出口時間、數(shù)量、交易方式、價格選擇由企業(yè)根據(jù)市場情況來確定。

二、關(guān)于糧食自由貿(mào)易

長期以來，中國實行以農(nóng)促工的工業(yè)化道路，把發(fā)展工業(yè)作為中國的優(yōu)先戰(zhàn)略，因此對農(nóng)業(yè)實行歧視性政策，反映在糧食貿(mào)易政策上，就是糧食進出口權(quán)由國家掌握，每年進出口的糧食數(shù)量由國家計委根據(jù)國內(nèi)糧食生產(chǎn)、供求情況來確定，然后分配給各省市，再由有糧食進出口經(jīng)營權(quán)的企業(yè)對外簽約履行合同。

這種糧食進出口貿(mào)易體制由于決策時滯長，導(dǎo)致效率低下，并不能很好地起到調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食供求的作用，而且隨著中國加入世界貿(mào)易組織腳步的加快，中國亟需建立起順應(yīng)全球化步伐的糧食進出口貿(mào)易體制，在確保糧食安全的基礎(chǔ)上進行國際糧食貿(mào)易。

當(dāng)前有人主張全面放開農(nóng)產(chǎn)品市場包括糧食市場，要求糧食自由貿(mào)易。其主要理由是：(1)中國歷來對糧食市場實行的計劃控制已經(jīng)使中國經(jīng)濟付出了極大的代價；(2)政府的財政包袱越來越重，對糧食的巨額補貼已經(jīng)使財政負(fù)重難行；(3)硬性的購銷、收儲、種植計劃，不利于國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置。從長遠(yuǎn)來看，不利于經(jīng)濟增長；(4)當(dāng)前國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)糧食過剩，農(nóng)民期望在市場上自由買賣，提高收益；(5)糧食不具有經(jīng)濟學(xué)意義上的外部性，長期形成的“泛政治化”傾向是對糧食認(rèn)識的一個誤區(qū)，阻礙了糧食市場化改革的進程。

但無論怎么說，糧食是關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)品，在中國糧食不僅僅是經(jīng)濟問題，也是政治問題。糧食的安全市場化是基于這樣兩個假設(shè)：(1)世界范圍內(nèi)存在一個充分競爭的、完備的市場體系；(2)糧食貿(mào)易是一個國家的純粹經(jīng)濟活動。事實上這樣兩個假設(shè)都是不成立的，就前一個假設(shè)來看，一個多邊的統(tǒng)一的國際糧食市場遠(yuǎn)未形成，貿(mào)易常常受國家意識形態(tài)和國與國之間政治分歧的影響；就后一個假設(shè)來看，盡管貿(mào)易自由化在一定程度上減少了糧食禁運的可能性，但糧食被某些大國用作外交手段來干預(yù)他國內(nèi)政的事情也是存在的。隨著貿(mào)易依存度的提高，糧食不安全程度也隨之提高。中國作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口大國在制定農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策時，首先要從安全出發(fā)，對主要農(nóng)產(chǎn)品采取必要的調(diào)控，對關(guān)系十幾億人口吃飯問題的糧食建立一個有效的風(fēng)險防范機制。這里還要強調(diào)的是：中國是一個農(nóng)民占70％的人口大國，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中處于弱勢，且農(nóng)民又是政權(quán)存在的支持力量。一旦開放過快，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民形成沖擊的后果是無法預(yù)測的，因為開放之后，進口什么、出口什么，進出口的比例，是促進國民經(jīng)濟增長，還是引起國民經(jīng)濟衰退，不是可以由某個能人政府任意控制就控制得了的。過多地進口糧食，會造成短期內(nèi)城市消費價格降低，但是從長遠(yuǎn)看，如果糧農(nóng)的收入得不到保證，糧食生產(chǎn)就會受到打擊，影響到中國的糧食安全和整個社會的利益。日本、韓國和中國臺灣省這些農(nóng)業(yè)人口占人口比重很小的國家和地區(qū)，多年來不惜以高補貼維持糧食的高成本和高價格，以平衡城鄉(xiāng)收入水平。擁有8億農(nóng)民、農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的中國，更應(yīng)該注意城鄉(xiāng)之間的利益協(xié)調(diào)。經(jīng)濟全球化與貿(mào)易自由化除了為生產(chǎn)要素的自由流動提供充分的機會外，還使自由流動的資本更具投機性，所可能造成的恐慌更大，給國內(nèi)糧食市場秩序帶來的不安全性成倍增長。一旦發(fā)生大面積的糧荒，危及的不只是農(nóng)業(yè)，而可能是整個國民經(jīng)濟體系，受影響的也不只是農(nóng)民，而可能是整個國家。適當(dāng)?shù)募Z食保護是有益的。市場開放是一個趨勢，但必須控制開放的速度。推行有松有緊的開放，并做好前期準(zhǔn)備，逐步減少開放后的負(fù)面影響才是積極明智之舉。

三、體制改革和政策調(diào)整的配套問題

1.政府定位

政府定位原則上逐步由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)，在總量控制的同時，放寬流通方面某些具體環(huán)節(jié)。

2.改革的重點是理順體制

在宏觀管理方面，目前中國實行生產(chǎn)、流通、出口、財政補貼分業(yè)管理，未能形成覆蓋整個農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的宏觀政策。而WTO框架下的“農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議”規(guī)則牽涉到整個農(nóng)業(yè)的方方面面。因此必須改變這種生產(chǎn)與市場脫節(jié)、消費與貿(mào)易脫節(jié)、國內(nèi)與國際市場脫節(jié)的調(diào)控體系。農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的重點應(yīng)是建立國內(nèi)國外市場一體化的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的流通格局。具體地說就是要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)業(yè)資本配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)銷售和農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易有機地結(jié)合起來，形成上下游、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)“三個一體化”。

3.選準(zhǔn)切入點，逐步放開糧食流通領(lǐng)域

允許符合條件的生產(chǎn)加工貿(mào)易企業(yè)通過在產(chǎn)區(qū)的種植、加工、倉儲、合同定購方式進入產(chǎn)區(qū)直接收購糧食，通過市場競爭的客觀效力，保證農(nóng)民收入的不斷增長。

現(xiàn)在外貿(mào)進出口經(jīng)營權(quán)已全部放開，在放開進出口經(jīng)營權(quán)的同時，是不是可以適度放開國內(nèi)糧油市場。國營專業(yè)糧食進出口企業(yè)多年來一直只能作為各省市糧食購銷企業(yè)的出口代理，不能從收儲環(huán)節(jié)直接拿糧，不但生產(chǎn)環(huán)節(jié)與銷售環(huán)節(jié)被截斷，難以及時反饋市場信息，而且增加了中間環(huán)節(jié)，增加了費用，使產(chǎn)品在一定程度上降低了競爭能力，而且跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)運營費時費力。

此外，糧食收購儲存運輸?shù)拳h(huán)節(jié)有許多出口加工企業(yè)不能進入的地方，這樣在整體運營上就要依賴內(nèi)銷部門，無法自主決定進口或者出口時機，限制了出口企業(yè)的經(jīng)營廣度和深度。由于沒有跨區(qū)域的糧食收購權(quán)，難以形成與供應(yīng)鏈條的對接關(guān)系，有些地區(qū)農(nóng)戶缺乏最終用戶或加工企業(yè)的有效指導(dǎo)，盲目地不顧當(dāng)?shù)貤l件發(fā)展某些優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，結(jié)果導(dǎo)致高質(zhì)低價。在這些方面，國外的糧食企業(yè)基本上是國內(nèi)國外上下游、產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營的，如美國的卡吉爾、法國的路易達(dá)浮等。

適應(yīng)流通體制的改革進一步調(diào)整農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策，中心是通過提供農(nóng)業(yè)補貼來調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，建立以農(nóng)產(chǎn)品價格支持尤其是糧食價格支持為核心的政策體系。在支持方式上應(yīng)該是由投入補貼轉(zhuǎn)向產(chǎn)出補貼。

美國的農(nóng)業(yè)政策

一、美國農(nóng)業(yè)政策的歷史演變

美國聯(lián)邦（中央）政府的農(nóng)業(yè)政策，是三個因素變動相互作用的結(jié)果。其一是土地、人口、和氣候等自然因素，其二是市場因素，其三是政治因素。美國自建國以來的農(nóng)業(yè)政策發(fā)展，大抵可分作兩大階段。20世紀(jì)20年代以前，美國政府對農(nóng)產(chǎn)品市場基本采取自由放任不干預(yù)的政策，但通過對經(jīng)濟基礎(chǔ)的投資，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。自20世紀(jì)30年代以來，美國政府通過財政補貼等手段，直接干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場。

1.自由放任與農(nóng)業(yè)促進

同所有其他國家一樣，美國的經(jīng)濟發(fā)展，也是從農(nóng)業(yè)起步的。早期殖民地各州，無不以生產(chǎn)出口農(nóng)產(chǎn)品和原材料為其經(jīng)濟命脈。19世紀(jì)初葉，農(nóng)產(chǎn)品占美國出口價值總額的75%。在30年代，75%以上的煙草，80%以上的棉花出口國外。直到南北戰(zhàn)爭時，單棉花一項便占美國出口額的一半以上 。

19世紀(jì)后半葉，隨著西部疆土的開拓，美國的可耕地增長了兩倍。農(nóng)產(chǎn)品的價格，雖然在南北戰(zhàn)爭后一度急劇下跌，但此后的半個多世紀(jì)期間，相對于非農(nóng)產(chǎn)品而言，仍呈螺旋式上升趨勢。其主要成因有三。第一，來自歐洲的需求大幅度增加。外國市場吸收了三分之一的新增農(nóng)產(chǎn)品。新增小麥產(chǎn)量的近半數(shù)銷往海外。第二，美國國內(nèi)城市和移民人口的增長，刺激對農(nóng)產(chǎn)品的需求。第三，隨著工業(yè)化的展開，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長幅度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于制造業(yè)生產(chǎn)率的增長 。

從南北戰(zhàn)爭到20世紀(jì)20年代，美國政府對農(nóng)產(chǎn)品市場價格的波動漲落，采取了不干預(yù)不介入的政策。但它并非全然消極無為，而是采取一系列投資政策，間接或直接地促進了美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。首先，聯(lián)邦政府以及許多州政府對運河和鐵路的大力投資，大大地降低了農(nóng)產(chǎn)品的運輸成本。南北戰(zhàn)爭后美國農(nóng)產(chǎn)品出口的增加，在很大程度上得益于運輸成本降低，而提升了美國農(nóng)產(chǎn)品在歐洲市場上的競爭力。

從1862年起，聯(lián)邦政府開始實行一系列專門針對農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策措施。1862年，林肯總統(tǒng)簽署了贈地大學(xué)法案（The Land-Grant College Act）和宅地法案。前一法案規(guī)定聯(lián)邦政府向各州無償贈送國有土地，各州必須利用所得土地及其收益建設(shè)以農(nóng)學(xué)和工學(xué)為主科的大學(xué)。后一法案則規(guī)定，凡連續(xù)耕種國有地5年的農(nóng)戶，只需繳納規(guī)定的證件費，即可獲得160英畝國有土地的所有權(quán)。同年，美國農(nóng)業(yè)部成立。1987年，美國國會通過法律，在各州建立由聯(lián)邦政府出資建設(shè)運營的農(nóng)業(yè)試驗站。在1862年之后的三十年里，美國農(nóng)業(yè)部的支出以年均13.2%的速度增長 。

美國聯(lián)邦政府自19世紀(jì)后半葉實施的一系列支農(nóng)政策措施，不僅是美國領(lǐng)土擴張，人口增加，工業(yè)化加速等社會經(jīng)濟變化的結(jié)果，而且是其政治制度及政治勢力變動的產(chǎn)物。此處僅以贈地大學(xué)法案的通過為例說明 。此法案由來自佛蒙特州的眾議員莫利爾（Justin Morrill）提出。根據(jù)該提案，各州按其擁有的參議員和眾議員人數(shù)，從聯(lián)邦政府無償獲得國有土地（按每名眾議員或參議員分得30萬英畝土地計）。此項提案，得到地少人多的東部各州議員的強烈支持。但是，由于聯(lián)邦政府持有的"國有土地"幾乎完全坐落在西部，西部各州議員擔(dān)心，該提案一旦成為法律，可能使廣大的西部土地，被東部巨商用作投機。一位代表威斯康辛州的議員批評該提案"要把整個西部變成紐約的領(lǐng)地。西部議員還擔(dān)心，贈地大學(xué)法案可能有礙宅地法案和要求聯(lián)邦政府資助修建橫貫美國東西的大陸鐵路的鐵路法案的通過。這兩個法案，是西部開發(fā)的關(guān)鍵，為西部議員所力爭。

由于西部議員的反對，贈地大學(xué)法案一度擱淺，未能通過國會專門委員會一關(guān)。但它最終仍于1862年和宅地法案先后在國會通過。其中原委，蓋由美國的民主選舉制度決定。1862年是大選年。在國會中占有多數(shù)的共和黨若爭取不到中西部的選票，則無勝選的可能。1860年共和黨于芝加哥召開的全國代表大會做出支持宅地法案和修建大陸鐵路的決議。隨著1862年大選的臨近，對于共和黨來說，推動宅地法的立法，成為其勝選的必需。

于是，共和黨領(lǐng)導(dǎo)階層在1862年5月在國會內(nèi)推動宅地法的通過。西部議員則桃李相報，不再反對贈地大學(xué)法案?？八_斯州參議員波默羅伊表示，東部議員既然已幾乎全都對宅地法案投了贊同票，而永遠(yuǎn)不再染指那些土地，因此，東部各州應(yīng)該獲得大學(xué)贈地。宅地法和贈地大學(xué)法于1862年同年通過，是代表東西部的議員們利益交換 （logrolling） 的結(jié)果。

2.財政補貼與直接干預(yù)

盡管有上述種種政府的支農(nóng)措施，南北戰(zhàn)爭之后的美國農(nóng)業(yè)發(fā)展，一直是在起伏不定的狀態(tài)中進行的。尤其在第一次世界大戰(zhàn)與大蕭條期間，美國農(nóng)業(yè)遭遇到前所未有的大起大落局面。在大戰(zhàn)的初期，美國農(nóng)業(yè)的總純收入為36億美元。到1919年，達(dá)93億美元。但僅在兩年后，收入便陡降至37億美元。此后，在20年代，農(nóng)業(yè)收入逐步升至61億美元，但到大蕭條的1932年再度跌至19億美元 。1932年，農(nóng)業(yè)仍雇用四分之一的美國勞動力，但在已大大減少的國民收入中，農(nóng)業(yè)僅占7%左右。不少債臺高筑陷入貧困的農(nóng)民鋌而走險。他們或截堵運往城市的糧食，或聚眾鬧事，暴力抗法，威脅執(zhí)法者的人身安全等 。

導(dǎo)致農(nóng)業(yè)危機的直接原因是農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度下跌。按不變價格計算，1932年的小麥價格僅為1925年價格的四分之一 。10從1929年到1932年，棉花、小麥、稻米等農(nóng)產(chǎn)品平均價格下降了一倍多。1929年，一蒲式爾玉米值80美分。1932年，只值32美分 。

救助農(nóng)業(yè)是羅斯福新政的主要任務(wù)之一。羅斯福政府的農(nóng)業(yè)政策的核心是通過政府干預(yù)來控制農(nóng)產(chǎn)品價格，以避免谷賤傷農(nóng)。為達(dá)到此目的政府采取了一系列措施。其要者一是鼓勵農(nóng)民撂荒部分耕地（休耕），政府予以貨幣補償。此措施意在減少農(nóng)產(chǎn)品供給，以抬升農(nóng)產(chǎn)品價格。二是政府貸款價格支持制度。具體做法是，任何農(nóng)戶在谷物收獲之后，可將它們封存入倉。然后以谷物為抵押，向聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部管轄下商品信貸公司貸款。政府規(guī)定每一單位的谷物值多少貸款（貸款價格）。一筆商品信貸公司貸款的數(shù)額等于封存谷物的數(shù)量與貸款價格的乘積。如果谷物價格上升至大于貸款價格的水平，農(nóng)戶可將它們出售，以現(xiàn)金償還貸款。如果價格未升至大于貸款價格的水平，農(nóng)戶則可用抵押的谷物償還貸款。農(nóng)戶自愿參加政府的貸款價格支持體系。但凡參加此體系者，必須與政府簽訂休耕合同。換句話說，唯有與政府簽訂休耕合同者，方可享受政府貸款價格支持的待遇。

從30年代到60年代中葉，由商品信貸公司實施的農(nóng)產(chǎn)品價格支持制度，一直是美國農(nóng)業(yè)政策的中堅。政府貸款價格事實上成為農(nóng)產(chǎn)品的"盆底"價格。它起到了支持農(nóng)產(chǎn)品價格的作用。例如，從1948年到50年代末，除了51和52年因朝鮮戰(zhàn)爭，玉米的市場價格高于政府的貸款價格外，其余各年或者兩者持平，或者后者高于前者。由于政府的保護價經(jīng)常高于市場價，農(nóng)民往往放棄其抵押給政府的谷物，不歸還貸款，以獲取保護價大于市場價的利益。這樣做的結(jié)果使美國政府持有大量農(nóng)產(chǎn)品。1959年，商品信貸公司所持有的玉米，棉花和小麥分別占年產(chǎn)量的四分之一，三分之一，和二分之一強 。為了消化商品信貸公司所持有的谷物，美國政府于1954年通過對外糧食援助法（PL－480）。至1960年，美國一半小麥的出口，是通過該項目進行的。從1961起，美國開始實施向貧窮階層提供免費食品的食品卷項目。其主要目的之一也是為了支持農(nóng)產(chǎn)品價格。

從20世紀(jì)70年代起，美國政府放棄農(nóng)產(chǎn)品價格支持的政策，取而代之直接向農(nóng)戶發(fā)放現(xiàn)金補貼。其具體做法大體是，政府每年設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格，按市場價格小于目標(biāo)價格的差額，向農(nóng)戶支付現(xiàn)金補助。這樣做對美國最大的好處是增加了美農(nóng)產(chǎn)品在世界市場的競爭力，而舊有的價格支持制度則有害于其國際競爭力。事實上，美國用現(xiàn)金補貼政策取代價格支持政策的主要原因之一，是應(yīng)對來自歐洲共同體國家農(nóng)產(chǎn)品出口能力擴張的壓力。美國政策的改變，起到了立竿見影的效果。1971年，美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易盈余為19億美元，1981年則增至270億美元。

自20世紀(jì)70年代以來，世界糧食市場價格除了在兩次石油危機期間 （1974 -1976，1978－1981）90年代中葉，一度高于美國政府的目標(biāo)價格外，其余大部分年份，均低于目標(biāo)價格。兩者之間差額在80年代中葉達(dá)到高峰。為此，從1986年到1989年，美國政府對農(nóng)民的現(xiàn)金支付均在100億美元之上。1987年的支付額接近170億美元 。

1996年，克林頓總統(tǒng)簽署聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進和改革法（又稱農(nóng)業(yè)自由法），首次從法律上把政府對農(nóng)業(yè)的支持和補貼同農(nóng)產(chǎn)品價格脫鉤。該法案規(guī)定，在1996年到2002年7年期間，政府逐年向農(nóng)民支付的現(xiàn)金補助，將固定不變，不再受農(nóng)產(chǎn)品價格變動的影響。其總金額將從1996年的56億美元，降至2002年的40億美元。該法案預(yù)計，在7年期間，政府對農(nóng)民的現(xiàn)金補貼總額為360億美元。這一計劃數(shù)額，大大低于1990年至1995年6年間政府對農(nóng)民的實際現(xiàn)金補貼552億美元。這一法案當(dāng)時被譽為美國政府自新政以來最重要的市場導(dǎo)向改革 。

然而，美國政府在1996年到2002年所實際支付的農(nóng)業(yè)現(xiàn)金補貼，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其1996年農(nóng)業(yè)法計劃的360億美元。僅在1996年至2000年5年間，美國聯(lián)邦政府向農(nóng)民支付了616億美元的現(xiàn)金。1999年和2000年的支付額均超過了200億美元。導(dǎo)致這一情況的直接原因是由美國國會通過、克林頓總統(tǒng)簽署的一系列農(nóng)業(yè)救濟緊急法案 。由國會通過布什總統(tǒng)簽署的2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案，計劃在2002至2111十年間向農(nóng)業(yè)提供1900億美元（年均190億美元）的巨額補貼。這個法案與1996年農(nóng)業(yè)法案最大的不同，在于它又把政府對農(nóng)業(yè)的補貼和支持同農(nóng)產(chǎn)品價格變動掛起鉤來，把1996年的市場導(dǎo)向的改革法律一筆勾銷 。

美國政府自20世紀(jì)30年代新政以來對農(nóng)業(yè)持續(xù)不斷的支持和補貼，是決定二戰(zhàn)后美國農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的因素之一。政府的農(nóng)業(yè)政策保證農(nóng)民有較高的穩(wěn)定收入，從而使他們有信心投資農(nóng)業(yè)新技術(shù)，如雜交品種，大型機械，和化肥農(nóng)藥。農(nóng)業(yè)政策獎勵高度專業(yè)化，資本密集的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。因為這種方式能夠大幅度地增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，而農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品越多，則其獲得的政府補貼也越多。例如，1997年，擁有1000英畝以上耕地的大農(nóng)場，僅占全美農(nóng)場總數(shù)的9.2%，但卻占有 66.1%的耕地，并獲得48.4%的政府補貼 。盡管美國有得天獨厚的農(nóng)業(yè)資源，發(fā)達(dá)資本主義市場，但美國農(nóng)業(yè)能造就成為一個資本、技術(shù)密集型，極具國際競爭力的產(chǎn)業(yè)，同美國政府的積極政策支持，是分不開的。

二、美國農(nóng)業(yè)政策形成的原因分析

為什么美國政府能夠持續(xù)不斷地向農(nóng)業(yè)提供支持和補貼？按照新古典主義也即西方主流經(jīng)濟學(xué)的觀點，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場是有礙于經(jīng)濟發(fā)展的。在新古典主義經(jīng)濟學(xué)里，唯一可能被用于糧食市場干預(yù)合法性辯護的理論是糧食市場的不完善性。同其他大多數(shù)商品相比，糧食的生產(chǎn)和消費受價格和收入因素的影響較低。用經(jīng)濟學(xué)的話來說，糧食的價格收入彈性較低。從需求方面看，糧食恐怕是價格和收入彈性最低的商品。人們不會因糧食價格上漲而減少其維持生命所必須的糧食消費，也不會因為收入的增加而大幅度增加糧食消費。從供給方面看，糧食的低價格彈性是因為單個農(nóng)戶無法預(yù)知市場對糧食的需求量，而在播種之后，單個農(nóng)民難以根據(jù)市場行情變動調(diào)整當(dāng)年的生產(chǎn)。因此，如果沒有政府的調(diào)控和干預(yù)，糧食的市場價格難免于大起大落。產(chǎn)量的些微變化，往往導(dǎo)致糧食價格的大幅度振蕩，最終導(dǎo)致糧食市場在供不應(yīng)求和供過于求之間來回振蕩。農(nóng)產(chǎn)品市場的完全市場化，不僅有損于農(nóng)民的利益，而且有損于整個社會的利益 。

但是，糧食市場的不完善性，是一個規(guī)范性概念。它可以為美國政府的農(nóng)業(yè)政策提供理論辯護，但并沒有解釋為什么美國政府能夠持續(xù)不斷地向農(nóng)業(yè)提供支持和補貼。唯有從政治的角度，方能解釋這個問題。具體而言，美國農(nóng)民手中的選票，決定美國政府能夠持續(xù)不斷地向農(nóng)業(yè)提供政策支持。毫無疑問，農(nóng)民是美國農(nóng)業(yè)政策的主要受益者。自20世紀(jì)80年代以來，聯(lián)邦政府對農(nóng)民的直接現(xiàn)金支付額，在農(nóng)業(yè)總純收入中所占的比重，在7%和66%之間。目前農(nóng)民所有的土地市場價值的25%來自于政府的財政補貼 。因此，利用手中的選票，向國會議員和行政部門施加壓力， 保證農(nóng)業(yè)政策支持的持續(xù)不斷，符合農(nóng)民的利益。

然而，把美國的農(nóng)業(yè)政策視為農(nóng)民政治壓力的結(jié)果，必須解釋這樣一個問題：美國目前從事農(nóng)業(yè)的勞動力，只有200萬，不到美國人口的2%。按照一人一票的原則，美國農(nóng)民的政治影響力應(yīng)當(dāng)已被邊緣化，但事實上美國農(nóng)民的政治能量大得很。為什么？

對這個問題回答得最好的理論是由諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格勒做出的。在他于1971年發(fā)表的"經(jīng)濟規(guī)制的理論"論文中，斯氏指出，政府經(jīng)濟規(guī)制的立法的實質(zhì)是以政府的權(quán)威方式，使財富在社會成員中的轉(zhuǎn)移。美國政府從20世紀(jì)30年代到60年代實施的糧食價格支持政策，可以看作財富從消費者向農(nóng)民的轉(zhuǎn)移，而此后的農(nóng)民收入支持政策，則是財富從納稅人向農(nóng)民的轉(zhuǎn)移。其次，立法者所追求的是連選連任，這意味著其立法行為著眼于尋求選民的政治支持。再次，利益集團為獲得對自己有利的立法，競相向立法者提供支持，施加壓力。

在美國的政治體制下，國家的經(jīng)濟政策一般偏向于那些能夠有效地向國會施加壓力的利益集團。斯氏認(rèn)為，一個利益集團政治能量大小，不僅取決于它的規(guī)模的大小，而且更重要的是取決于它的組織水平上的高低。一個利益集團的組織水平的高低，又取決于它在多大程度上克服集體行為中的"搭便車"現(xiàn)象 。如奧爾森（Mancur Olson）在其名著《集體行為的邏輯》中指出的，人口規(guī)模小的利益集團，相對于規(guī)模大的集團而言，其成員于集體行為有較深的利害關(guān)系，而且監(jiān)督成本也比較低，從而比較容易克服"搭便車"問題，而具有較高的組織水平和較大的政治能量。

自新政以來的美國農(nóng)民正屬于這種規(guī)模小，組織水平高，政治能量大的利益集團。首先，由于人口規(guī)模小，政府的農(nóng)業(yè)支持政策，對每個農(nóng)民來說，利害重大。例如，2000年美國農(nóng)業(yè)的凈收入為464億美元，其中近半數(shù)（229億美元）來自于聯(lián)邦政府的直接現(xiàn)金支付 。換句話說，兩百萬農(nóng)民人均從政府財政支持獲得的收入高達(dá)11450美元。這些財政補貼大部最終來自于聯(lián)邦稅收。美國的納稅人總數(shù)當(dāng)在2億人以上。人均農(nóng)業(yè)補貼負(fù)擔(dān)大概為100美元出頭。兩者于農(nóng)業(yè)政策的利害關(guān)系，自然不可同日而語。

美國農(nóng)民的組織水平之高、之廣，政治影響力之大，一直為美政治經(jīng)濟學(xué)者所公認(rèn)。政治學(xué)家杜魯門于20世紀(jì)50年代指出，"顯然，一個象全美農(nóng)業(yè)協(xié)會那樣覆蓋眾多農(nóng)業(yè)州的團體，能比城市利益集團更容易地影響國會的決策。" 這一情況，至今未有本質(zhì)的變化。今天，盡管從事農(nóng)業(yè)的勞動力已不足美國人口的2%，但仍有10-15%的縣以農(nóng)業(yè)為首要產(chǎn)業(yè)。若得不到農(nóng)民的政治支持，無論是民主黨，還是共和黨，都很可能在選舉中敗北 。

最后，美國農(nóng)業(yè)利益集團的政治能量，還得益于美國國會利益交換的慣行。自60年代以來，代表農(nóng)業(yè)利益的議員，往往同代表城市貧民利益的議員，和代表環(huán)保利益的議員，結(jié)成投票同盟。免費食品券項目事關(guān)不少來自城市選區(qū)的議員的票田。于是，代表農(nóng)業(yè)利益的議員和代表城市貧民利益的議員，常常在立法過程中互相支持，共同得利。

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